III SA/Kr 389/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Gminy Rytro z dnia 28 września 2018 r. nr XLIV/281/2018 w sprawie uchwalenia statutu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 11 ust. 11 załącznika do uchwały pod nazwą Statut Gminy Rytro, - § 16 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały pod nazwą Statut Gminy Rytro, - § 17 ust. 12, ust. 14 pkt 2, ust. 34 załącznika do uchwały pod nazwą Statut Gminy Rytro, - § 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3 załącznika do uchwały pod nazwą Statut Gminy Rytro, - § 48 ust. 2 załącznika do uchwały pod nazwą Statut Gminy Rytro. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr XLIV/281/2018 Rady Gminy Rytro z dnia 28 września 2018 r. w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Rytro w części: §11 ust.11 załącznika do uchwały; §16 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały; §17 ust. 12, ust.14 pkt 2 i ust.34 załącznika do uchwały; §34 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały; § 48 ust.2 załącznika do uchwały. Załącznikiem do uchwały był statut Gminy Rytro. Zaskarżonemu §11 ust. 11 załącznika do uchwały Wojewoda zarzucił naruszenie art.11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie możliwości dokonania odmowy udostępnienia dokumentów jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem, ograniczenia jawności mogły wynikać wyłącznie z ustaw, a nie ze statutu, który ograniczał odmowę tylko do podstawy prawnej opartej na ustawie o ochronie danych osobowych. Z kolei, zdaniem Wojewody, Rada Gminy zobowiązując do przedkładania projektów uchwał wójtowi, a nie Przewodniczącemu Rady oraz zobowiązując Wójta Gminy do "nieuchylania się" od przedłożenia projektów uchwał doprowadziła tym samym w §16 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały do nieuprawnionej modyfikacji art. 20 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody §17 ust. 12 załącznika do uchwały uprawniający Przewodniczącego Rady do zmiany porządku obrad sprzeczny był z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jedynie rada gminy mogła wprowadzić zmiany w porządku obrad i to bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Pogląd ten potwierdzało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawarte w wyroku z 10 maja 2017 r., II SA/Ke 189/17. Podobnie zapisy §16 ust. 3, §17 ust. 34 załącznika do uchwały wprowadzające zasadę, że projekty uchwały przedstawiane miały być wójtowi – stanowiły niedopuszczalną modyfikację art. 20 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą projekty uchwał powinny być przedstawiane przewodniczącemu rady. Wojewoda wskazał również, że §34 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały wprowadzał odgórny sposób numerowania oraz oznaczania treści zarządzeń wójta, podczas gdy kwestie te należały do wyłącznej kompetencji wójta i w ogóle nie powinny być regulowane statutem gminy. Na koniec, zdaniem Wojewody, §48 ust. 2 załącznika do uchwały zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium, podjęta bezwzględną większością ustawowego składu rady jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy o referendum w sprawie odwołania Wójta, był sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 28a ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem, uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, miała być równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu Rada wskazała, że Wojewoda skupił się na analizie językowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym pomijając wykładnię systemową i celowościową. Najwyraźniej było to widoczne na zakwestionowaniu §11 ust. 11 statutu. Zgodnie bowiem z §11 ust. 12 statutu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz załatwienie skarg z tego tytułu, następuje w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z 2017 r. poz. 933). Tym samym, znajdowałyby zastosowanie również i przepisy innych ustaw. Rada przy tym przyznawała, że być może statut nie został w tej części zbyt fortunnie sformułowany, ale nie stanowiło to podstawy do żądania stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Odnosząc się do dalszych zarzutów Rada wyjaśniała, że §16 i 17 ust. 34 statutu były wynikiem dotychczasowych doświadczeń - wójt dysponował bowiem zapleczem kadrowo - rzeczowym urzędu gminy, a tryb przewidziany statutem w żaden sposób nie ograniczał przedkładania projektów uchwał Przewodniczącemu Rady. Niezrozumiały był również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym przez §17 ust. 12 i 14 pkt 2 statutu. Przewodniczący mógł bowiem dokonać zmiany porządku w uzgodnionych przypadkach tj. w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Rada zarzuciła również, że Wojewoda nie wskazał, jakie przepisy rangi ustawowej miały zostać naruszone przez § 34 statutu. Wskazała również, że wymieniony w skardze § 48 ust. 2 statutu odnosił się do art. 28a ustawy o samorządzie gminnym i jego sens sprowadzał się do wypełnienia treści przepisu rangi ustawowej, a nie jego modyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Zapisy statutu gminy Rytro w części zaskarżonej uchwały wykroczyły poza granice ustawy lub w sposób niedopuszczalny zmodyfikowały brzmienie konkretnych zapisów ustawy o samorządzie gminnym. Zasadny był więc wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Dla porządku Sąd zaznacza, że statut jest jednym z głównych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowi podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., II OSK 1600/18). Sąd podziela przy tym pogląd Rady, że językowa wykładnia nie jest jedynym sposobem interpretacji przepisów statutu – niemniej jednak argumenty odwołujące się do wykładni systemowej i celowościowej powinny zostać poparte konkretnymi argumentami przemawiającymi za uwzględnieniem tego typu wykładni. Rada jednak nie przedstawiła takiej argumentacji. Pierwszy z zaskarżonych przepisów statutu (§11 ust. 11) wskazywał, że odmowa udostępnienia dokumentów może wynikać jedynie (podkreślenie Sądu) z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Natomiast znajdujący w sprawie zastosowanie art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Sąd dostrzega, że §12 statutu wprowadził dodatkowo zapis, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz załatwienie skarg z tego tytułu, następuje w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z 2017 r. poz. 933). Przepis ten jednak dotyczy "sposobu" załatwienia wniosków i skarg w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Nie jest więc jasne czy np. statut zezwalałby na omawianie na jawnej dla publiczności, sesji Rady listy zaległości podatkowych konkretnej firmy wobec gminy, skoro ustawę o danych osobowych stosuje się jedynie do osób fizycznych (art. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000 z późn. zm.), a indywidualne dane podatkowe osób prawnych oraz informacje z akt podatkowych chronione są tajemnicą skarbową (art. 293 i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.). Sąd uznał więc, że rację miał Wojewoda zarzucając niedopuszczalną modyfikację ww. art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadne również były zarzuty wprowadzenia do statutu (§16 ust. 3) zapisów modyfikujących reguły przedkładania projektów uchwał z art. 20 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ten stanowią, że to przewodniczącemu rady przedkładane są projekty uchwał. Sąd zauważa, że w warunkach samorządu terytorialnego zdarzają się konflikty pomiędzy radnymi, a wójtem – teoretycznie więc, mogłoby dojść do nieprzekazania przez wójta projektu uchwały tylko dlatego, że został on zgłoszony wójtowi, a nie radzie zbyt późno (zgodnie z §16 ust. 2 statutu podmiot uprawniony do inicjatywy uchwałodawczej przedstawia swe projekty uchwał Wójtowi Gminy najpóźniej na 7 dni przed terminem sesji zwyczajnej lub na 4 dni przed terminem sesji zwoływanej w trybie pilnym), w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisami ustawy o samorządzie gminnym wystarczające jest złożenie projektu uchwały do rady gminy. Zapewnienie przewodniczącego Rady, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby radni mogli przedstawiać projekty uchwał bezpośrednio Przewodniczącemu nie zostały poparte żadną argumentacją prawną, odwołującą się do statutu, który czyniłby takie zastrzeżenie. Z tych to powodów Sąd uznał, że rację miał Wojewoda, że statut zawierał w tym zakresie niedopuszczalne zapisy. Niezasadne były również argumenty Rady, że pomimo procedury zmiany porządku obrad wskazanej w §17 ust. 12 i 14 pkt 2 statutu możliwy był tryb, o którym mowa w art. 20 ust.1a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Natomiast zgodnie z zakwestionowanymi przepisami statutu – to przewodniczący rady mógł samodzielnie decydować o kolejności realizacji poszczególnych punktów "w uzgodnionych przypadkach" – nie wiadomo przy tym, w jaki sposób przeprowadzane miałyby być te uzgodnienia. Zasadne były również zarzuty, że statut wkroczył w §34 ust.1 i 2 w kompetencje wójta w zakresie określania numeracji i treści zarządzeń problemowych. Ustawa o samorządzie gminnym w ogóle nie normuje sposobu numeracji i określania przedmiotu zarządzeń – postanowienia statutu wykroczyły więc poza dopuszczalny prawem zakres. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalizmu, o której mowa w powołanym przepisie, oznacza, że organ władzy publicznej nie może podejmować czynności (tu: uchwał), jeżeli nie ma do tego wyraźnej podstawy prawnej. Może też działać wyłącznie w granicach konkretnego przepisu. Skoro więc przepisy ustawy nie wskazują w ogóle w jakiej formie powinny być wydawane zarządzenia przez wójta – to niedopuszczalne było regulowanie tej materii w uchwale rady gminy. Właśnie ten przepis (art. 7 Konstytucji) wskazał Wojewoda w swojej skardze. Zasadne były również zarzuty niedopuszczalnej modyfikacji art. 28a ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skoro §48 ust. 2 statutu przewidywał nieco odmienny tryb i skutki chwał w przedmiocie nieudzielenia absolutorium wójtowi. Nie zawierał bowiem zastrzeżeń dotyczących czasu – kiedy uchwała rady będzie równoznaczna z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała w przedmiocie nieudzielenia absolutorium wójtowi podjęta po upływie 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji – nie mogłaby skutkować inicjatywą przeprowadzenia referendum. Natomiast § 48 ust. 2 statutu nie zawierał takiego zastrzeżenia. Sąd uznał więc, że była to niedopuszczalna modyfikacja przepisu ustawowego ograniczającego możliwość przeprowadzenia referendum w gminie. Sąd uznał więc, że wskazane w skardze przepisy statutu wprowadzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 września 2018 r. w sposób istotny naruszyły prawo i dlatego na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) należało stwierdzić ich nieważność.