III SA/Kr 39/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA z dnia 2 czerwca 2015r. Decyzją z dnia [....] 2014r. nr [....] Wójt Gminy S. odmówił przyznania R. N. prawa do zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie, w okresie od 1 lipca 2013r. w związku z opieką nad S. T., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że R. N. jest wnukiem S. T., jednakże ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że S. T. ma również córkę zobowiązaną do opieki nad nią w pierwszej kolejności – E. N., matkę R. N. Organ I instancji stwierdził, że wprawdzie E. N. pracuje zawodowo, jednakże w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, praca zawodowa nie stanowi samoistnego powodu, który wyłączałby możliwość sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, w stosunku do której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do tego, aby obowiązek alimentacyjny ciążący na E. N. przerzucać na barki podatników poprzez wypłacanie z budżetu Państwa zasiłku dla opiekuna wnukowi – R. N., podczas gdy nie ma przeszkód o charakterze obiektywnym, które uniemożliwiałyby E. N. wypełnienie ciążącego na niej obowiązku opieki nad matką S. T.. Tym samym zdaniem organu I instancji, obowiązek alimentacyjny nie ciąży w chwili obecnej na R. N. Organ I instancji stwierdził zatem, że skoro niespełnione zostały przesłanki określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to brak jest możliwości przyznania R. N. zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójta Gminy S. R. N. podniósł, że do dnia 30 czerwca 2013r. otrzymywał zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł i spełniał warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odwołujący się wskazał, że w okresie od 1 lipca 2013r. do 1 czerwca 2014r. sprawował opiekę nad babcią S. T. i nie podjął pracy oraz nie ustalono mu prawa do specjalnego zasiłku i świadczenia pielęgnacyjnego. R. N. dodał, że jego matka pracuje na pełny etat i nie może w pełni sprawować opieki nad S. T. Taki stan prawny i faktyczny istniał także w okresie, gdy odwołujący się starał się w 2011r. o uzyskanie zasiłku i pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. R. N. podniósł również, że zgodnie z ustawą wywiad środowiskowy w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przeprowadza się od dnia wejścia ustawy w życie, tj. od 15 maja 2014r. Odwołujący się uważa zatem, że decyzja organu I instancji nie powinna opierać się na wywiadzie, gdyż wnioskował o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013r. do 14 maja 2014r. Decyzją z dnia 6 listopada 2014r. nr [.....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567) w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [.....] 2014r. nr [......]. Kolegium wskazało, że z przepisów ustawy o zasiłkach dla opiekunów wynika, że aby otrzymać świadczenie w oparciu o przedmiotową ustawę winny zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: wnioskodawca musiał mieć przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przed dniem 1 lipca 2013r., którego został pozbawiony w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013r. oraz wnioskodawca winien spełniać warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Kolegium stwierdziło, że na podstawie decyzji z dnia [....] 2011r. nr [.....] R. N. nabył uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad babcią S. T., która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. Odnośnie spełnienia przez odwołującego się drugiej z w/w przesłanek Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciążył obowiązek alimentacyjny oraz przepis ust. 1a, zgodnie z którym osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zgodnie zaś z treścią art. 128 Kodeksu rodzinnego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnych w linii prostej ustawa dzieli na wstępnych i zstępnych przy czym zstępnymi są syn (córka), wnuk (wnuczka) zaś wstępnymi ojciec (matka), dziadek (babka). Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia złożył R. N., który jest wnukiem S. T., jednakże jest on krewnym w II stopniu, podczas gdy istnieje osoba w pierwszym stopniu pokrewieństwa a to córka S. T. – E. N. (matka odwołującego się). Zdaniem organu odwoławczego, po stronie E. N., która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do opieki nad matką, nie istnieje przeszkoda, które uniemożliwiałaby sprawowanie przez nią tej opieki. Za taką przeszkodę nie można bowiem uznać faktu, iż E. N. jest zatrudniona i okoliczność ta stanowi przeszkodę w wywiązywaniu się z obowiązków alimentacyjnych wobec matki. Kolegium uznało zatem, że R. N. nie spełnia warunków do przyznania świadczenia określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012r. albowiem jest on osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki w stopniu II (wnuk), podczas gdy istnieje osoba spokrewniona w I stopniu, które może tą opiekę sprawować. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się R. N. i pismem z dnia 10 grudnia 2014r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który zapewniałby prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy co spowodowało przyjęcie przez organ, iż skarżący nie spełniał warunków do przyznania zasiłku dla opiekuna, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło by ustalić, iż warunek taki spełniał w okresach, których dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy tylko u S. T. Zaniechał natomiast przeprowadzenia czynności wyjaśniających z udziałem skarżącego i jego matki, czym uniemożliwił im złożenie wyjaśnień w tym zakresie. Skarżący stwierdził, że jego matki nie stać na opłacanie kosztów usług opiekuńczych świadczonych przez inną osobę. Poza tym również pogarszający się stan zdrowia (obecnie E. N. czeka na operację kręgosłupa) uniemożliwiał jej sprawowanie opieki nad S. T. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 6 listopada 2014r. nr [.....] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [.....] 2014r. nr [.....] odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad babką. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567). Ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt 27/13 (opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013r. poz. 1557). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw przewidujący, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podał, że teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji; nie przewidział natomiast - bez wątpienia intencjonalnie - żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości, czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie istniały zatem podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że - jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Treść stanowiącego podstawę zaskarżonej w tej sprawie decyzji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazuje na wolę ustawodawcy przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Przepis ten ogranicza się do stwierdzenia, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013r. Hipotezą tego przepisu objęta jest zatem osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego tam przepisu i we wskazanym okresie wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenie, zaś dyspozycja omawianego przepisu zawarta w pierwszej jego części sprowadza się do stwierdzenia, że wskazany zasiłek przysługuje. W art. 2 ust. 2 nie wprowadzono względem ust. 1 żadnej nowej treści normatywnej, tj. jakiejkolwiek nowej materialnoprawnej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym powyżej kształcie, tj. w brzemieniu art. 17 ustawy o świadczeniach w dacie 31 grudnia 2012r. Przepis art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy ogranicza się do stwierdzenia, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za wskazany w nim okres, jeżeli w okresie tym osoba spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że prawo do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 14 maja 2014r., tj. za okres objęty wnioskiem skarżącego, przysługuje osobie, której przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a które następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owo świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Przedmiotowy zasiłek przysługuje zatem dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przejawiająca się w niemożności prawnej kontynuacji tego świadczenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym organ nie może badać zasadności spełnienia przesłanek przyznania uprzedniego świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [.....] 2011r. nr [.....] skarżący nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoją babką S. T. na okres od 8 września 2011r. do bezterminowo. Decyzja ta była wynikiem oceny przyjętej przez organ, iż skarżący spełniał warunki do świadczenia pielęgnacyjnego przewidziane w przepisach dotychczasowych, zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało mu przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej na dzień 31 grudnia 2012r. Należy podkreślić, że organy obu instancji nie ustaliły, by w stanie faktycznym sprawy zaistniały zmiany, które skutkowałyby utratą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie w/w przepisu. Uwzględniając okoliczności sprawy, należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, gdyż w sytuacji, gdy skarżący dysponował prawem do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego mu na mocy przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012r., a decyzja przyznająca mu to prawo wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r. w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej a stan faktyczny nie uległ zmianie - spełnia on przesłanki do uzyskania zasiłku dla opiekuna zważywszy, że wniosek o przygnanie tego zasiłku został przez niego złożony w ustawowo zakreślonym terminie w art. 5 ust. 1 w/w ustawy. Organy obydwu instancji nie zaprezentowały żadnej wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzestając na zacytowaniu treści tego przepisu, a motywy przedstawione w uzasadnieniach obydwu decyzji wskazują, że organy badały przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co – jak wyżej wskazano – nie znajdowało wystarczających podstaw w stanie faktycznym niniejszej sprawy, skoro nie wykazano, że nastąpiła zmiana w stanie faktycznym sprawy względem stanu ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, która uniemożliwia prawną kontynuację tego świadczenia. Tym samym organy naruszyły art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, poprzez jego wadliwe zastosowanie będące konsekwencją błędnej wykładni. Nie do zaakceptowania w tej sprawie jest to, że przeprowadzono ocenę tego samego stanu faktycznego sprawy na podstawie tych samych przepisów prawa, a wyniki dały dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że odmienne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Pozbawiłoby pomocy tych wszystkich, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej, albo jej nie podejmowali w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, bowiem w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013r. nowych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia zostało im wygaszone z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r. na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. Trzeba więc uznać, że w sposób niezgodny z Konstytucją RP utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny uwzględnić wskazaną wyżej ocenę prawną dotyczącą wykładni art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.