III SA/Kr 392/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia skargę odrzucić. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił przyznania W. N. zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jako powód rozstrzygnięcia organ wskazał brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt. 1, i ust. 2 pkt 1, art.106, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej "u.p.s.", rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), art. 66 ust. 1, pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 10, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.:Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 11 lipca 2013 r. wpłynął wniosek W. Noska o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W dniu 17.07.2013 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wszczął postępowanie administracyjne celem rozeznania sytuacji osobistej wnioskodawcy. Pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu wizyty tj. 17.07.2013 r. ww. nie zastano w domu. W dniu 22.07.2013 r. pracownicy socjalni ponownie udali się pod ww. adres, jednak nikogo nie zastano w domu. W związku z powyższym w dniu 23.07.2013 r. zostało wysłane do wnioskodawcy pismo z prośbą o zgłoszenie się w Ośrodku, względnie o kontakt telefoniczny w celu ustalenia terminu przeprowadzenia w wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania mającego na celu rozeznanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej. Ww. nie zgłosił się do Ośrodka celem ustalenia terminu. W związku z okazanym przez stronę brakiem zainteresowania w sprawie oraz brakiem współpracy z MGOPS zgodnie z art. 11 u.p.s. należało odmówić świadczenia z pomocy społecznej. Organ nadmienił, że zgodnie z art. 106 ust. 1 u.p.s. przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Strona przed wydaniem decyzji została powiadomiona w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz naniesienia ewentualnych uwag i wniosków. W dniu 11.09.2013 r. W. N. zapoznał się z aktami sprawy i nie naniósł żadnych istotnych uwag mających znaczenie dla sprawy. W. N. wniósł osobiście od powyższej decyzji w dniu 2 października 2013 r. odwołanie podnosząc, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do popełnienia przestępstwa, a także do sprzeczności w materiale dowodowym, manipulacji oraz przekroczenia terminu ustawowego do rozpoznania sprawy. Po przekazaniu akt przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej do SKO, w złożonym osobiście w siedzibie Kolegium piśmie z dnia 18 października 2013 r. W. N. wskazał, że jest to: "uzupełnienie wcześniejszego pisma z dnia 02.10.13" oraz "odwołanie o decyzji odmowy zasiłku" z dnia 17 września 2013 r. W uzasadnieniu części "odwołania" wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, a odwołanie uzupełni gdy zapozna się z decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania - na podstawie art. 134 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego istota sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia, kiedy decyzja organu I instancji, została skutecznie doręczona jej adresatowi, a w konsekwencji kiedy rozpoczął się bieg terminu do zaskarżenia tej decyzji. Rezultatem rozstrzygnięcia tej kwestii będzie możliwość oceny skuteczności prawnej złożonego przez W. N. odwołania od tej decyzji. W świetle art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest ono zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła (jeszcze) do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została doręczona stronie. Organ szczegółowo opisał uregulowanie dotyczące czynności doręczenia pisma (w tym także decyzji) w rozdziale 8 K.p.a. "Doręczenia" (art. 39 - art. 49). Wskazał, że termin do złożenia odwołania liczy się od momentu doręczenia decyzji. Dopiero więc od tego momentu przysługuje stronie uprawnienie do wniesienia środka odwoławczego. Termin ten ma charakter zawity, co oznacza, że nie może być on przedłużany, ani nie może rozpocząć biegu przed prawidłowym doręczeniem decyzji przez organ I instancji. W takiej sytuacji złożenie odwołania przed prawidłowym doręczeniem odwołującemu się od decyzji organu I instancji powoduje co do zasady jego bezskuteczność. Jak wynika z akt sprawy przesyłka zawierająca decyzje organu I instancji została ekspediowana do podatnika za pośrednictwem poczty. W związku z faktem, iż doręczający w dniu 20 września 2013 r. nie zastał adresata, korespondencja została awizowana. W związku z jej niepodjęciem do dnia 27 września 2013 r. dokonano powtórnego awiza w dniu 30 września 2013 r. Jednak i tym razem adresat nie podjął skierowanej do niego korespondencji. A zatem mając na uwadze dyspozycję art. 44 § 4 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli decyzja nie została w ogóle podjęta z placówki pocztowej, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a., czyli 14 dni, przez który to okres korespondencję zawierającą decyzję przechowywano w placówce pocztowej, a zatem w realiach przedmiotowej sprawy - w dniu 4 października 2013 r. Skoro W. N. wniósł odwołanie od decyzji w dniu 2 października 2013 r. organ stwierdził, że zostało ono złożone przed doręczeniem skarżącemu decyzji organu I instancji - zatem było prawnie bezskuteczne. Przesyłka z ww. postanowieniem wysłana do skarżącego nie została przez niego odebrana, mimo dwukrotnego awizowania. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej miało miejsce 29 stycznia 2014 r., kolejne dnia 6 lutego 2014 r. W. N. wniósł na powyższe postanowienie w dniu 30 stycznia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionował prawidłowość decyzji Burmistrza, jako wydanej po sześciu miesiącach, czyli po ustawowym terminie. Skarga została przez skarżącego złożona osobiście na Dzienniku Podawczym SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że w kwestionowanej decyzji Kolegium uzasadniło swoje stanowisko i podtrzymuje je w całej rozciągłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ocenia, czy skarga jest dopuszczalna, a zatem, czy może być rozpoznana merytorycznie. W tym celu Sąd bada, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi jest – co do zasady – możliwe w przypadku doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia a następnie wniesienia przez niego we wskazanym terminie skargi. W sprawie poddanej kontroli Sądu zaskarżanym rozstrzygnięciem jest wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. N. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania W. N. zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zasady doręczania pism (w tym decyzji i postanowień administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej) zostały szczegółowo uregulowane w przepisach K.p.a. Po pierwsze, przepisy K.p.a. określają sposób doręczania stronom pism przez organy administracji publicznej - zgodnie z art. 39 K.p.a. organy administracji publicznej doręczają pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Po wtóre, przepisy K.p.a. ustanawiają wymogi prawne dla uznania doręczenia za skuteczne, tj. takiego doręczenia, które statuuje dla strony określone konsekwencje materialnoprawne i procesowe. Co do zasady, jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się w jej w mieszkaniu, w miejscu pracy lub tam, gdzie się adresata zastanie (art. 42 K.p.a.). Jest to tzw. doręczenie właściwe. W przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi bezpośrednio i "do rąk własnych" przepisy K.p.a. ustanawiają możliwość doręczenia adresatowi (stronie) pism procesowych w sposób zastępczy (tzw. doręczenie zastępcze), bądź to za pośrednictwem wskazanych osób pod rygorem wypełnienia przez nie określonych warunków (art. 43 K.p.a.), bądź poprzez złożenie pisma na określony okres w placówce operatora pocztowego z przyjęciem skutku jego doręczenia z upływem tego okresu. Stanowi o tym art. 44 K.p.a., w którym wskazano, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.: 1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.). Tylko zatem doręczenie przez organ administracji publicznej pisma (decyzji administracyjnej) stronom, które zostało dokonane zgodnie z jednym z ww. trybów, może skutkować przyjęciem, że doręczenie to odnosi skutek prawny wobec adresata (strony), natomiast w przypadku, gdy adresatem decyzji jest tylko jeden podmiot (jedna strona postępowania) tylko prawidłowe doręczenie decyduje o zaistnieniu faktu doręczenia takiej decyzji a w konsekwencji wejściu tej decyzji do obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że przesyłka z zaskarżonym postanowieniem wysłana do skarżącego nie została przez niego odebrana, mimo dwukrotnego awizowania. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej miało miejsce 29 stycznia 2014 r., kolejne dnia 6 lutego 2014 r. Mając na uwadze dyspozycję art. 44 § 4 K.p.a., że jeżeli decyzja nie została w ogóle podjęta z placówki pocztowej, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a., czyli 14 dni, przez który to okres korespondencję zawierającą decyzję przechowywano w placówce pocztowej, a zatem w realiach przedmiotowej sprawy - w dniu 12 lutego 2014 r. W. N. wniósł na powyższe postanowienie w dniu 30 stycznia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została przez skarżącego złożona osobiście na Dzienniku Podawczym SKO. W orzecznictwie przyjmuje się, że terminy ustawowe, a takim terminem jest termin do wniesienia skargi, biegną od zdarzenia prawnego wskazanego w przepisach prawa, przy czym przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego). Takim zdarzeniem prawnym jest dzień doręczenia decyzji. Skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 2044/10, LEX nr 741615; postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OZ 949/12, LEX nr 1273894). Ponieważ złożona skarga została wniesiona prze W. N. przed doręczeniem rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu, z przyczyn wskazanych powyżej, nie mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania Sądu, przeto nie ma podstaw do odnoszenia się i dokonywania oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Dokonując wstępnej kontroli złożonej skargi Sąd uznał, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktyczno-prawnych wniesiona skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] jest niedopuszczalna i w konsekwencji podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.