III SA/Kr 398/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], działając przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił M. H. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną K. H., na okres zasiłkowy 2012/2013. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej "u.ś.r.", rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.; obecnie t.j.:Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 u.ś.r. i wskazał, że żona wnioskodawcy – K. H. – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ pozostaje w związku małżeńskim, nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ administracji zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa, a nie kierować się rozstrzygnięciami organu wyższego stopnia lub sądu wydanymi w indywidualnych sprawach i tylko w tych sprawach wiążącymi. M. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca z uwagi na ciężką sytuację zdrowotną żony. Uzasadnienie decyzji odmownej jest dla niego niezrozumiałe, ponieważ aby móc mieć przyznane świadczenie, sam musiałby mieć orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, a wówczas sam wymagałby opieki innych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r., nr 9 poz. 59 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa . Organ odwoławczy przytaczając treść art. 17 u.ś.r. podniósł, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Zgodnie z nim skarżący w dniu 21 września 2012 r. wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26.01.2012 r. znak: [...] zgodnie z którym K. H. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano czasowo do dnia 30.06.2013 r. Zdaniem organu odwoławczego obowiązujące przepisy u.ś.r. wykluczają możliwość przyznania świadczenia osobie, która pozostaje w związku małżeńskim - chyba, że jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie osoba wymagająca opieki (K. H.) pozostaje w związku małżeńskim z M. H., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo innego orzeczenia równoważnemu temu orzeczeniu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (skarżący podał w odwołaniu, iż posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności). W takiej sytuacji faktycznej brak jest podstaw do przyznania świadczenia albowiem stało by to w sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. Ustawodawca nowelizując w sierpniu 2011 r. przepisy u.ś.r., w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji gdy współmałżonek takiej osoby, również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, treść tego przepisu jest jasna, zrozumiała i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych a organy stosujące prawo są nią związane, co w konsekwencji powoduje, iż w niniejszej sprawie uznać należy decyzję organu pierwszoinstancyjnego za prawidłową. M. H. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której opisał swoją trudna sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną w związku ze sprawowaną opieką nad żoną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że skarga jest niezasadna a podnoszone w niej argumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Katalog przesłanek negatywnych (z którymi ustawodawca łączy brak możliwości przyznania świadczenia) jest tak sformułowany, iż nie daje organom żadnej możliwości interpretacji. Gdyby ustawodawca miał zamiar przyznać prawo do świadczeń wszystkim osobom wymagającym opieki i jednocześnie pozostającym w związku małżeńskim to mógł to przecież zrobić w taki sam sposób w jaki wprowadzał kolejne zmiany w redakcji art. 17. Skoro tego nie uczynił, to nie można dokonywać zmiany treści jasnej normy prawnej w drodze jej wykładni (clara non sunt interpretanda). Nie istnieje wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzałby niezgodność z Konstytucją przepisu prawa będącego podstawą do orzekania w sprawie, zaś organy nie są uprawnione do oceny, czy przepis prawa powszechnie obowiązującego jest, czy też nie jest zgodny z Konstytucją RP. Na marginesie Kolegium odnosząc się do licznych orzeczeń sądowych wskazujących na możliwość dokonania innej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazało, że począwszy od 1.01.2013 r. ustawodawca przewidział nową kategorię świadczeń a mianowicie "specjalny zasiłek opiekuńczy", w stosunku do którego nie istnieją ograniczenia dla osób pozostających w związku małżeńskim. Równocześnie ustawodawca nie dokonał zmiany treści przepisu będącego podstawą zaskarżonej decyzji, co wskazuje, iż celem ustawodawcy jest ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób pozostających w związku małżeńskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Skarga jest zasadna. Niewątpliwie stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Zgodnie z nim skarżący w dniu 21 września 2012 r. wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26.01.2012r. znak: [...] zgodnie z którym K. H. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano czasowo do dnia 30.06.2013 r. W sprawie osoba wymagająca opieki (K. H.) pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącym M. H., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo innego orzeczenia równoważnemu temu orzeczeniu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (skarżący podał w odwołaniu, iż posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności). Zdaniem Sądu w sprawie poddanej kontroli, organy wadliwie uznały, że brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ występuje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., albowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym naruszenie wskazanego przepisu materialno prawnego wynikało z błędnej wykładni. Zgodnie z obowiązującą w dacie wydania w sprawie decyzji treścią art. 17 ust. 5 pkta 2 lit. a u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych: przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 tej ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (wyroki WSA w Krakowie z dnia 27.06.2013 r., sygn. III SA/Kr 1205/12, LEX nr 1339271, WSA w Poznaniu z dnia 12.12.2012 r., sygn. II SA/Po 891/12, LEX nr 1235234, WSA w Warszawie z dnia 4.07.2012 r., sygn. I SA/Wa 728/12, LEX nr 1212679). Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko uznając, że w świetle prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy zakwestionować jako wadliwe stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/07, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Powyższy wyrok spowodował zmianę przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008 r., nr 233, poz. 1456). Aktualnie wskazany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka. Podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie nie był jednak art. 17 ust. 1 ww. ustawy, lecz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, którego literalna wykładnia w związku z ust. 1 przepisu nie jest zgodna z stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym we wskazanym wyżej wyroku, w którym Trybunał nakazał właściwe odczytywanie i stosowanie treści art. 17 ust. 1 ustawy. W sprawie w ocenie Sądu brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. musi być interpretowane w związku z art. 17 ust. 1. Jeżeli prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to niedopuszczalna jest literalna wykładnia tego przepisu, której wnioski niweczyłyby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. W postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, Trybunał stwierdził, że sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi jak: ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Nadmienić należy, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. W związku z powyższym, jeżeli zostało stwierdzone, że podobne sytuacje zostały potraktowane przez prawo odmiennie (a ta odmienność nie jest usprawiedliwiona), to wskazuje to na naruszenie zasady równości. W aktualnym na datę wydania w sprawie decyzji stanie prawnym okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny, jak wyżej podniesiono, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Reasumując, zdaniem Sądu okoliczność, że dana osoba sprawuje opiekę nad małżonkiem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.