III SA/Kr 399/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. W dniu 2 sierpnia 2012 roku E. Z. A. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej teściową E. Z. Decyzją z dnia z dnia [...] 2012 r, znak: [...] Burmistrz Miasta odmówił E. Z. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. Z. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ I instancji ustalił, że E. Z. nie pozostaje w związku małżeńskim. Skarżąca począwszy od dnia 1 stycznia 2005 r. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną E. Z. i od tego czasu jest zarejestrowana w tamtejszym Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Jak podkreślił organ, na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do E. Z., gdyż skarżąca jest żoną pasierba E. Z., który osobiście nie może sprawować opieki nad swoją macochą ze względu na stan zdrowia. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Z. domagała się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i pozbawia jej możliwości sprawowania opieki i pomocy nad jej niepełnosprawną teściową. Decyzją z dnia 9 listopada 2012 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności lub opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny może być przyznane wyłącznie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Osobą taką nie jest synowa, gdyż nie jest ona krewna w linii prostej. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczenia środków utrzymania obciąża wyłącznie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W konsekwencji organ prawidłowo wskazał, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem teściowej E. Z., co oznacza, że w sprawie nie zachodzi jedna z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ odwoławczy powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. Z. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów Konstytucji RP, gwarantujących równe traktowanie wobec prawa wszystkich obywateli. Podniosła, że wprawdzie nie jest osobą spokrewnioną w linii prostej, ale to nie oznacza, ze nie spełnia warunków by otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, gdyż jako spowinowacona "należycie wypełnia swoje obowiązki wobec teściowej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa, procesowego i materialnego, w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą E. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad jej teściową E. Z. Przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: • matce albo ojcu, • opiekunowi faktycznemu dziecka, • innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej K.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z treści powyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem alimentacyjnym potencjalnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy. Przy czym, przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, bez względu na zaistnienie pozostałych, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W znowelizowanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca doprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ust. 1 a świadczenie to przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Przedmiotowa nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Podkreślić jednak należy, że wprawdzie w dodanym przepisie ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nadal nie przyznał takiego prawa powinowatym. Nowelizacje te zostały dokonane po dwóch wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał wypowiadał się co do konstytucyjności art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści żadnego z tych wyroków nie można jednak wyprowadzić zniesienia jako przesłanki ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, obowiązku alimentacyjnego potencjalnego świadczeniodawcy względem osoby wymagającej opieki. I tak: - wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie o sygn. P 27/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. - wyrokiem z dnia 22 lipca 2008r. w sprawie P 41/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1 u ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie natomiast z art. 61(7) § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Natomiast w myśl art. 61(8) § 1 K.r.o. z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Linię i stopień powinowactwa określa się według linii i stopnia pokrewieństwa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że E. Z. jest teściową E. Z., a zatem nie należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 1 a ustawy. W konsekwencji prawidłowo uznały, że skarżąca nie jest uprawniona, do uzyskania dochodzonego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad swoją ciotką. Jak wywiedziono już wyżej, istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania. Dodatkowo podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 trafnie wskazał, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Tak samo należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia rodzinnego. Uprawnienie do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust.1a cyt. ustawy). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym – z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej – może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności - wyrok NSA z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 dostępny na http//orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a nie stwierdzono takiego uchybienia prawa, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Argumenty podnoszone przez skarżącą, niewątpliwie istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej jej rodziny nie mogą jednak być uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczą one sfery pozaprawnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z obowiązującym prawem brak jest więc podstaw do ich eliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.