III SA/Kr 400/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił N. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "dla osoby, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wnioskowanego na Ł. K. (męża)". Organ I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że N. K. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, albowiem jej mąż Ł. K. pozostaje w związku małżeńskim, a wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji N. K. podała, że mąż wymaga jej pomocy we wszystkich czynnościach i z uwagi na konieczność opiekowania się mężem nie jest w stanie podjąć pracy. Podniosła, że gdyby musiała podjąć pracę z uwagi na złą sytuację materialną rodziny, to koszt zatrudnienia przez ośrodek pomocy społecznej opiekunki dla męża byłby znacznie większy niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyła, że mąż pozostaje w ciągłym leczeniu, co wiąże się z dalszymi kosztami na leki i dojazdy na leczenie. W konsekwencji odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), art. 17 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podało, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast – zdaniem tego organu - z akt sprawy wynika, że odwołująca się nie spełnia wymogów ustawy, albowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się N. K., która wniosła na nią skargę pismem z dnia 7 lutego 2013 r. domagając sie jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie wymogi ustawowe, natomiast organy dokonały błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zarzuciła, że jej mąż od wielu lat choruje na stwardnienie rozsiane i w związku ze złym stanem zdrowia musiał zrezygnować z pracy. Mąż ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, został uznany za niezdolnego do pracy i za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 31 sierpnia 2015 r. Podniosła, że na niej, jako na żonie ciąży obowiązek alimentacyjny i faktycznie opiekuje się mężem wymagającym całodobowej pomocy innej osoby. Z tego względu nie może ona podjąć żadnej pracy zarobkowej, ani nie ma prawa do żadnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Kolegium stwierdziło, że nie można uwzględnić zarzutów zawartych w skardze, gdyż art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia organom orzekającym w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego możliwości swobodnej jego interpretacji, a przepis ten nie został wyeliminowany przez stwierdzenie braku jego zgodności z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy stwierdzić, że skarga N. K. zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji był fakt pozostawania w związku małżeńskim niezdolnego do samodzielnej egzystencji Ł. K. i dobry stan zdrowia wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne jego małżonki N. K., co w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie organów, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje naruszyły zasady uregulowane w polskim prawie rodzinnym. Sąd zwraca uwagę na to, że stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Kriop). Kodeks rodzinny i opiekuńczy dzieli się na trzy części zwane tytułami: Tytuł I –"Małżeństwo" zawiera przepisy od art. 1 do art. 616, Tytuł II – "Pokrewieństwo i powinowactwo" - od art. 617 do art. 1441 i Tytuł III – "Opieka i kuratela" - od art. 145 do art. 184. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I Kriop "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo". Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Zgodnie bowiem z art. 23, art. 27, a także art. 130 Kriop: "Art. 23. Małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli." "Art. 27. Oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym." "Art. 130. Obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka." Sąd wskazuje na ustalone orzecznictwo sądownictwa administracyjnego wyjaśniające tę kwestię: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 kodeksu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11, opubl. LEX nr 989608, Wspólnota 2011/37/38). Podstawę materialnoprawną przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), która w art. 17 ust. 1 ustanawia krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Jest niewątpliwym, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 2 przytoczonej wyżej ustawy, albowiem jest - poza matką i ojcem, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 - inną osobą, na której, "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny", przy czym okoliczność, że aktualnie ustawa – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest publikowana w Dz. U. z 2012 r., poz. 788 nie ma doniosłości prawnej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych. Z powyższego wynika, że prezentowane przez organy administracyjne obu instancji odmienne stanowisko wskazujące jakoby z tego względu, że wnioskodawczyni, żona Ł. K., nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest jej należne – jest stanowiskiem sprzecznym z obowiązującym prawem, a w szczególności z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Należy zauważyć, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a stanowi: "Art. 17. (...) 5. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności," Organy administracyjne obu instancji powołując się w swym stanowisku na podstawę prawną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a nie zauważyły, że ten fragment art. 17 nie może w sposób oczywisty dotyczyć małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób (w tym ojca i matki) starających się o takie świadczenie nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nawet przepis ten podkreśla wyprzedzający inne osoby (w tym ojca i matkę) obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pewnym usprawiedliwieniem dla zajętego przez organy stanowiska może być jedynie to, że przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przed jego zmianą dotyczył tylko uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad małoletnim dzieckiem, a nie nad osobą dorosłą i uzupełnienie tego przepisu – zamiast jego całkowitej nowelizacji – przy jedynie literalnym odczytaniu może powodować pewne trudności interpretacyjne, których usunięcie wymaga znajomości systemu prawa obowiązującego w Polsce. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie obniżoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym korespondował przepis art. 17 ust. 2 pkt 5 lit. a powołanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższa regulacja związana była z faktem, że – zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie chyba, że pozostaje w niedostatku. Obowiązek alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kriop). Z tego powodu ustawodawca przyjął, że zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka tracąc – z tą chwilą – obowiązek alimentacyjny względem niego tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na małżonka, który z mocy art. 27 Kriop miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej nie jest wystarczające, a konieczne jest zastosowanie wykładni uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka – w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak wyżej. Nowelą tą nie uchylono przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212) w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a musi zatem być odczytywane – zdaniem Sądu – przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału w stosunku do osób pozostających w związku małżeńskim. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją: "Świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10 – opubl. LEX nr 594927). Dla jasności zajętego stanowiska Sąd powołuje się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie, które w pełni podziela, jak choćby na wyżej już przytoczony wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11(opubl. LEX nr 989608, Wspólnota 2011/37/38): "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek." Sąd zwraca uwagę organom na treść art. 153 p.p.s.a: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów oraz dokonają oceny, czy przedstawione przez wnioskodawczynię dokumenty są wystarczające do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.