III SA/Kr 409/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium stażowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 23 lutego 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 5 stycznia 2017 r. Z decyzji tej wynikało, że I. W. (dalej "skarżąca") ma obowiązek zwrotu nienależnie pobranego stypendium stażowego za okres od 20 maja do 19 listopada 2015 r., w wysokości 6 017,70 zł brutto. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że na mocy decyzji Starosty z [...] 2015 r., przyznano skarżącej – zarejestrowanej po raz pierwszy 22 lipca 2014 r. (jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku), stypendium stażowe w wysokości 997,40 zł miesięcznie. Stypendium zostało przyznane pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej lub prawa do stypendium. Skarżąca odbyła staż w okresie od 20 maja 2015 r. do 19 listopada 2015 r., za który pobrała ww. stypendium. Jednakże 1 sierpnia 2016 r. organ otrzymał dokumenty z ZUS, z których to dokumentów wynikało, że skarżąca podlegała w listopadzie 2014 r. ubezpieczeniom z tytułu umowy zlecenia. Skarżąca przyznała, że została zatrudniona na zlecenie 1 listopada 2014 r. Zatrudnienie to, zdaniem Starosty, spowodowało utratę statusu bezrobotnej z tym dniem, co zostało potwierdzone decyzją wydaną [...] 2016 r. Następnie zostało wznowione postępowanie w sprawie przyznania stypendium stażowego. Sprawa zakończyła się decyzją Wojewody z [...] 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] 2016 r. m.in. odmawiającą przyznania stypendium. W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć Starosta powołując się na art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.) uznał, że wypłacone stypendium stażowe było tzw. "świadczeniem nienależnie pobranym". Skarżąca została bowiem już 22 lipca 2014 r. (w informacji dla osoby bezrobotnej) pouczona, że podjęcie pracy zarobkowej bez względu na jej wysokość powoduje utratę statusu bezrobotnego, a o podjęciu zatrudnienia bezrobotny ma obowiązek zawiadomić urząd pracy w terminie 7 dni. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania o nieproporcjonalnym automatyzmie w nakazywaniu zwrotu stypendium w sytuacji gdy staż (istotny dla przyszłego sposobu zatrudnienia) faktycznie został przepracowany, a jednodniowa umowa zlecenie miała miejsce przed dniem skierowania na staż i pobieraniem świadczenia - Wojewoda podkreślił, że do skarżącej została skierowana obszerna informacja, którą skarżąca podpisała 22 lipca 2014 r. Ponadto, zdaniem organu, w okresie skierowania na staż i pobierania stypendium konieczne było "kontynuowanie" statusu bezrobotnego (organ powołał się przy tym na wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2012 r., IV SA/Gl 580/11; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Podniosła, że okoliczności lub dowody skutkujące wznowieniem postępowania winny istnieć w dniu wydania decyzji w postępowaniu mającym podlegać wznowieniu. Natomiast fakt, że 30 sierpnia 2016 r. wydano decyzję o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej nie oznaczał, że w dniu wydania wcześniejszej decyzji przyznającej stypendium istniała okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na postawie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też decyzja z [...] 2016 r. - w ocenie skarżącej – nie mogła stanowić podstawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu stypendium, jak i decyzji o utracie tego stypendium i w konsekwencji również decyzji o obowiązku jego zwrotu. Skarżąca zaznaczyła, że staż został przez nią w całości odbyty, a skierowanie na staż nigdy nie zostało cofnięte. Skarżąca zarzuciła organom powołanie się na przepisy o nienależnie pobranym świadczeniu, pomimo że w okresie odbywania stażu i pobierania stypendium posiadała status osoby bezrobotnej i nie wykonywała innej pracy zarobkowej, a zawarta umowa zlecenia obejmowała tylko jeden dzień, na pół roku przed odbyciem stażu. Podkreśliła też, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy świadczeniem pracy na podstawie umowy o pracę, a na podstawie umów cywilnoprawnych, które to mogą sprowadzać się do czynności krótkotrwałych lub wręcz jednorazowych. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r. I OSK 135/13, skarżąca podała, że odbywanie stażu jest czynnością faktyczną i z natury rzeczy nie da się zniwelować wszystkich jego skutków. Decyzje organów nie powinny stać więc w kolizji z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji i być nieadekwatne do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 53 ustawy. Tymczasem decyzje organów były nieproporcjonalne do przyczyny leżącej u ich podstaw. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia skarżącej były zasadne. Sąd jednak, z urzędu, wziął pod uwagę okoliczności niewymienione w sposób wyraźny w skardze, a pośrednio wynikające z akt sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i może, niezależnie od treści zarzutów skargi, uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli dostrzeże błędy w stosowaniu prawa materialnego lub procesowego. W rozstrzyganej sprawie organy naruszyły art. 7 i 77§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) przyjmując, że skarżąca prawidłowo 22 lipca 2014 r. została pouczona o skutkach utraty statusu bezrobotnej. Okoliczność ta ma znaczenie ponieważ zgodnie z powołanym w decyzjach art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia zobowiązanie do zwrotu stypendium stażowego może nastąpić jeżeli jest to tzw. świadczenie nienależnie pobrane. Naruszenie więc przepisów procesowych (zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów) doprowadziło do zastosowania w sprawie skarżącej ww. art.76 ust. 2 pkt 1 ustawy. Powołane wyżej przepisy stanowią, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (art. 76 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się przy tym świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 76 ust.2 pkt 1). Uzależnienie zwrotu świadczenia w ww. art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, od uprzedniego pouczenia otrzymującego świadczenie o okolicznościach powodujących taki obowiązek, skutkuje tym, że nie działa (powszechna w systemie prawa) zasada ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). Sądy administracyjne zwracają więc uwagę, że nie jest wystarczające jakiekolwiek pouczenie, ale muszą to być informacje formułowane w sposób jasny i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy, który nie zawsze orientuje się w zawiłościach procedur administracyjnych związanych z przyznawaniem i utratą statusu bezrobotnego. W szczególności w orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść pouczenia powinna umożliwić odniesienie się bezrobotnego do jego własnej sytuacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2016 r., III SA/Kr 500/16 i powołane tam liczne orzeczenia). Tak więc może mieć znaczenie upływ czasu pomiędzy doręczeniem bezrobotnemu pouczenia, a momentem wystąpienia okoliczności skutkujących utratą statusu bezrobotnego lub okresem pobierania świadczeń z tytułu bezrobocia (np. stypendium stażowego). Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 24 maja 2016 r., II SA/Lu 378/16, w sprawie podobnej do okoliczności wykonywania zlecenia przez skarżącą, podkreślał istotność upływu czasu od pouczenia wręczanego przy przyznaniu statusu bezrobotnego (bez prawa do zasiłku), a brakiem wyraźnej aktualizacji pouczenia przy późniejszym przyznawaniu stypendium stażowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że: "Trudno wymagać od osoby bezrobotnej, aby zapoznając się z informacją wręczoną wraz ze skierowaniem do odbycia stażu, miała na względzie treść bardzo obszernego pouczenia otrzymanego prawie dwa lata wcześniej w związku z uznaniem jej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i następnie na tej podstawie miała orientację co do ciążących na niej obowiązków. Osoba kierowana do odbycia stażu powinna otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną, zwłaszcza odnośnie do tych obowiązków, których zaniedbanie skutkuje tak poważną sankcją, jak obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Ponadto treść udzielonych stronie pouczeń należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności, że ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera sformułowanego wprost stwierdzenia, że nienależnym świadczeniem pieniężnym jest stypendium wypłacane osobie bezrobotnej skierowanej do odbycia stażu, która podjęła, w okresie pobierania stypendium, zatrudnienie lub inną pracę zarobkową". W rozstrzyganej sprawie, skarżąca po przyznaniu jej statusu bezrobotnej, a przed skierowaniem na staż i jego rozpoczęciem wykonywała jednodniową pracę. Pouczenie o skutkach podjęcia zatrudnienia otrzymała znacznie wcześniej – tj. 22 lipca 2014 r. Stypendium stażowe zostało jej przyznane 26 maja 2015 r., wtedy gdy nadal faktycznie nie miała zatrudnienia, a jednodniowa umowa zlecenie została zakończona ponad 6 miesięcy wcześniej. Z kolei z pouczenia wręczanego skarżącej 19 maja 2015 r. (przy okazji kierowania na staż) nie wynikało w sposób jasny, że jest zobowiązana do poinformowania, że po przyznaniu jej statusu bezrobotnej ma kolejny obowiązek poinformować o podjętej później, ale już zakończonej, pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, faktyczne pozostawanie nadal bez pracy, przy jednorazowym (za niewielkim wynagrodzeniem) zatrudnieniu zakończonym ponad 6 miesięcy wcześniej mogło u skarżącej spowodować przekonanie o działaniu zgodnie z prawem. Z ww. pouczenia z 22 lipca 2014 r. wynika bowiem, że wprawdzie podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powoduje utratę statusu bezrobotnego, ale właściwie nie wynika, że taka "utrata" następuje automatycznie (późniejsza decyzja o pozbawiająca statusu bezrobotnego ma jedynie charakter deklaratoryjny) i nawet jeżeli praca zarobkowa jest krótkotrwała (w przypadku skarżącej – jeden dzień) to bezrobotny musi zawiadomić o tym fakcie urząd pracy i ponownie starać się o przyznanie statusu bezrobotnego, także jeśli praca zarobkowa trwała krócej niż 7-dniowy termin do zawiadomienia urzędu pracy o jej podjęciu (art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia). W ww. wyroku III SA/Kr 500/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwracał uwagę, że w ustawie o promocji zatrudnienia obowiązek nienależnie pobranych świadczeń wynika z wykładni kilku przepisów, dlatego tak istotny jest sposób formułowania pouczeń w świetle ww. art. 76 ust.2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Te okoliczności sprawy zaważyły na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do argumentów skargi, nie miało znaczenia, że decyzja o pozbawieniu jej statusu bezrobotnej została wydana po odbyciu stażu. Jak już bowiem Sąd wskazywał, decyzja pozbawiająca statusu bezrobotnego jest decyzją deklaratoryjną tzn. wypowiadającą się w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia) potwierdzając, że danej osobie przysługuje czy też nie przysługuje taki status na dany moment czasowy. Decyzja ta może mieć więc moc wsteczną tj. określającą status osoby od momentu zaistnienia konkretnych okoliczności. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 określony został bowiem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest jego ustalenie przez starostę w zależności od okoliczności sprawy (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 2652/13 oraz z 2 września 2016 r., I OSK 227/15). Podpisana przez skarżącą umowa zlecenie podlegała ubezpieczeniom, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudnienia, a taka okoliczność powodowała utratę statusu bezrobotnego. Formalnie więc skarżąca nie miała prawa do pobierania stypendium ponieważ nie spełniała warunków uznania jej za osobę bezrobotną. Powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., I OSK 135/13 dotyczył zupełnie innej sytuacji – utraty prawa do stypendium, jeżeli umowa o jego wykonywanie została rozwiązana. Nie miało więc znaczenia, że skarżąca odbyła faktycznie staż, ponieważ żaden przepis nie wskazywał na tego typu okoliczność, zwalniając ją tym samym z obowiązku zwrotu pobranego świadczenia. W ocenie Sądu niezasadne były również argumenty odnoszące się do zasady proporcjonalności z art. 31 ust.3 Konstytucji. Zasada ta jest bowiem realizowana właśnie poprzez art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten likwiduje automatyzm domagania się zwrotu pobranych świadczeń nakazując organom badanie indywidualnych okoliczności związanych ze świadomością osób bezrobotnych czy pobierając świadczenia na podstawie ustawy, zdawały sobie sprawę lub też powinny mieć takie przeświadczenie, że pobierane świadczenia są im "nienależne". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne obydwu instancji uwzględniając zasady postępowania administracyjnego będą obowiązane uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności wezmą pod uwagę fakt nieprawidłowego wypełnienia warunku uprzedniego pouczenia skarżącej o okolicznościach powodujących brak prawa do pobierania stypendium, co w świetle treści art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia uniemożliwia wydanie decyzji orzekającej o obowiązku jego zwrotu jako świadczenia nienależnie pobranego, mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji o utracie prawa do stypendium i statusu osoby bezrobotnej. Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.