III SA/Kr 415/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2023 r. , nr SKO-NP-4115-303/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 13 lipca 2023 r. Wójt Gminy S. odmówił skarżącemu (J. M.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 323) - dalej: "u.ś.r.", niepełnosprawność matki powstała bowiem po 18 roku życia. Ustalono też, że skarżący pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu w zakresie higieny, sprzątania, gotowania, podawania leków i posiłków, umawiania wizyt lekarskich, wykupywania leków. Nie jest on jednak jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki. Obowiązek ten ciąży również na jej pozostałych dzieciach (trzech synach oraz córce). W odwołaniu pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 15 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że okoliczności, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a znaczny stopień niepełnosprawności powstał w wieku 85 lat, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd też stanowisko prawne organu I instancji, co do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 nie zasługuje na akceptację. W świetle art. 1 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Na podstawie wywiadu środowiskowego, orzeczenia o niepełnosprawności oraz oświadczeń sporządzonych przez skarżącego organ ustalił, że matka skarżącego ma 85 lat, jest wdową, mieszka w bardzo skromnych warunkach (w mieszkaniu bez toalety i łazienki) razem ze skarżącym i drugim synem W. Od marca 2023 r. jest zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z przyczyn oznaczanych symbolem 07-S, tj. chorób układu oddechowego i krążenia, leczy się z powodu miażdżycy, nadciśnienia tętniczego, zakrzepicy żył, ma problemy z kręgosłupem, opuchnięte nogi, zawroty głowy. Z powodu tych dolegliwości ma problemy z poruszaniem się - chodzi o lasce tylko po domu, jest słaba, wymaga asekuracji, jest w stanie sama zjeść, czy skorzystać z prowizorycznej toalety. Ze względu na stan zdrowia wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Pomocy tej i opieki udziela jej skarżący, który pomaga mamie w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, ubieranie), przygotowuje i podaje posiłki, zakupuje i podaje leki, sprząta, pierze, zmienia pościel, dba o ogrzewanie domu, zapewnia dotarcie na wizyty lekarskie, robi zakupy. Opiekę sprawuje całodobowo, jest zawsze gotowy do udzielenia jej pomocy. W oświadczeniach z dnia 29 czerwca 2023 r. skarżący podał, że stan zdrowia matki pogorszył się w marcu 2022 r. Z tego powodu nie podejmuje zatrudniania. Podał, że zapewnia matce odpowiednie warunki mieszkaniowe (utrzymuje ciepło, sprząta), pierze, pomaga w ubieraniu, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, zapewnia jej posiłki, myje naczynia, kupuje i podaje leki, zawozi mamę na wizyty lekarskie. W ocenie Kolegium wskazany zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał skarżącego do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę również to, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką - rodzeństwo skarżącego oraz istnieje możliwość uzyskania wsparcia w opiece w ramach usług opiekuńczych. Opisane czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Matka skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą i leżącą; przemieszcza się po mieszkaniu; z akt nie wynika aby była osobą niekontaktową, wymagającą ciągłego nadzoru. W aktach sprawy brak dokumentu wskazującego, że skarżący przed objęciem matki opieką był zatrudniony, a z jego oświadczenia złożonego 9 czerwca 2023 r. wynika jedynie, że ma opłacane składki zdrowotne do KRUS z tytułu pracy w gospodarstwie, którego wielkość jest mniejsza od 1 h fizycznego. Tym samym w stanie faktycznym sprawy trudno mówić, że nastąpiła jego rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego czy też z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sparowania opieki nad matką. Oprócz skarżącego w równym stopniu zobowiązanymi do alimentacji matki jest jego rodzeństwo. Brak dokumentów potwierdzających istnienie obiektywnych okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) uniemożliwiających rodzeństwu skarżącego wsparcie go w opiece nad matka. Nadto obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Decyzji Kolegium skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 2. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się on do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącym jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matka, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ prawidłowo organy uznały, że zakres czynności opiekuńczych nie uzasadniał niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego; prawidłowe więc były wnioski organu odwoławczego o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle uzależnione od wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z wykonywania pracy zarobkowej. Przywołany przepis wprost wskazuje, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje przy tym pojęcia opieki, ale z wymienionego w tym przepisie warunku zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki należy wywieść wniosek, że opieka ta ma charakter stały, codzienny i wykonywana jest przez znaczną część doby przez co uniemożliwia podjęcie/kontynuowanie pracy, choćby w niepełnym wymiarze godzin. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny (a tak zdaje się rozumieć tę zasadę pełnomocnik skarżącego), lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 226/21). Z tych to powodów powołany art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Jak argumentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22 (odwołując się w uzasadnieniu do utrwalonej linii orzeczniczej) analiza powyższego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (wyroki NSA: z 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20 oraz z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22). W rozpoznawanej sprawie zakres wskazanych przez skarżącego i potwierdzonych w wywiadzie środowiskowym czynności opiekuńczych, wynikał z akt sprawy, w szczególności z twierdzeń samego skarżącego. Skarżący wskazywał, że pomaga matce w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, ubieranie), przygotowuje i podaje posiłki, zakupuje i podaje leki, sprząta, pierze, zmienia pościel, dba o ogrzewanie domu, zapewnia dotarcie na wizyty lekarskie, robi zakupy. Rzecz jednak w tym, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz samych twierdzeń skarżącego wynika, że matka samodzielnie porusza się po domu. Nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody na okoliczność, że kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia zagrażałoby w jakikolwiek sposób zdrowiu lub życiu niepełnosprawnej matki. Jedynym dokumentem dotyczącym stanu zdrowia matki skarżącego jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 17 maja 2023 r. Brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji medycznej. Nawet do skargi, gdzie skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, nie dołączono jakichkolwiek dodatkowych dokumentów. Jak już Sąd uzasadniał powyżej – sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym rodzicem (którego to faktu ani organy, ani orzekający Sąd nie kwestionują), nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić również należy, na co zwróciło uwagę Kolegium, że skarżący dotychczas zatrudniony był przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Tego typu praca charakteryzuje się większą elastycznością. Biorąc więc pod uwagę, że z opisu czynności opiekuńczych i stanu zdrowia matki – nie wynikały szczególne obowiązki niż typowa opieka sprawowana przez wspólnie zamieszkałe dzieci z rodzicami – słuszne i zgodne z prawem były wnioski Kolegium co do interpretacji ww. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2024 r. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że wszystkie pisma kierowane do skarżącego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego (zawiadomienie z dnia 30 czerwca 2023 r. i decyzję organu I instancji faktycznie odebrała (jako domownik) jego niepełnosprawna matka – A. M. Zgodnie z art. 43 k.p.a. decyzje administracyjną można doręczyć dorosłemu domownikowi tylko jeżeli adresata nie ma w domu. Oznacza to, że w dacie doręczenia (odpowiednio 13 i 17 lipca 2023 r.) skarżącego nie było w domu (w toku dalszych czynności – skarżącego reprezentował profesjonalnym pełnomocnik i to jemu były doręczane pisma w sprawie). Powyższe potwierdza tylko prawidłowość ustaleń co do stopnia samodzielności niepełnosprawnej matki skarżącego oraz faktu, że zakres ustalonych przez organ czynności opiekuńczych nie wymuszał od skarżącego stałej obecności w domu. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).