III SA/Kr 416/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] Nr. [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie równoważnika za brak mieszkania. skargę oddala I. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego przyznał J. B. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości 12 zł dziennie za okres od dnia [...] lipca 2001r. do dnia [...] grudnia 2002r., tj. łącznie kwotę 6384 zł stwierdzając w uzasadnieniu, iż mieszkanie J. B. znajdujące się w R. przy ul. [...] nie jest mieszkaniem położonym w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761), a w związku z tym nie posiada on mieszkania w rozumieniu tej ustawy. Decyzję tę podjęto w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Kr 2732/01, którym uchylono decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...]. II. W raporcie z dnia 27 lipca 2007r. J. B. wniósł o wypłatę odsetek od nieterminowo wypłaconego mu równoważnika z tytułu braku mieszkania podając, iż jego zdaniem stanowi to nieterminowo wypłacone mu uposażenie. Na poparcie stanowiska powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt III PZP 1/05 zgodnie, z którą "Funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia". W odpowiedzi Dyrektor Zakładu Karnego w piśmie z dnia [...] wskazał, iż brak jest podstaw do wypłaty odsetek od równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, gdyż świadczenie to nie ma charakteru uposażenia. W dniu 19 listopada 2007r. J. B. ponowił swój raport i ponownie wniósł o wypłatę odsetek od nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego jednocześnie wnosząc o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego odmówił J. B. przyznania odsetek od nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż sprawa wypłaty J. B. odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie równoważnika za brak mieszkania była już wielokrotnie wcześniej rozpatrywana przez organy administracyjne I i II instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Nr [...], (decyzja wydana po piśmie funkcjonariusza o wypłatę odsetek po wyroku NSA w Krakowie z dnia 12.04.2000r., w którym uznano prawo tego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania) Dyrektor Zakładu Karnego nie kwestionował faktu powstania opóźnienia w wypłacie świadczenia, niemniej wskazywał, iż w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo sądowe opóźnienie w spełnieniu świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. W stosunkach zaś administracyjno-prawnych odsetki należą się jedynie wówczas, gdy konkretny przepis tak stanowi lub odsyła w sprawach nieuregulowanych do stosowania w tym przedmiocie innych przepisów np. przepisów prawa cywilnego. W ustawie o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996r. brak jest natomiast jakiejkolwiek regulacji dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w wypłacie tego rodzaju świadczenia funkcjonariuszowi - brak też jest odesłania do stosowania pomocniczo czy też odpowiednio innych przepisów. Stanowisko organu I instancji znalazło uznanie w ocenie Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej, co znalazło swoje odzwierciedlenie m.in. w decyzji nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego o odmowie wypłaty odsetek. Na tę ostatnią decyzję J. B. złożył skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który to Sąd wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2003r. do sygn. akt II SA/Kr 616/01 skargę oddalił. Nadto organ I instancji podał, iż sprawa wypłaty J. B. odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie równoważnika za brak mieszkania została w sposób wyczerpujący i kompleksowy rozstrzygnięta w toku dotychczasowych czynności administracyjnych i brak jest przesłanek do wydania innego rozstrzygnięcia. Podniesiono, iż powołanie się funkcjonariusza na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt III PZP 1/05 nie jest właściwe, gdyż cytowana przez funkcjonariusza uchwała Sądu Najwyższego rozstrzyga kwestię prawa funkcjonariuszy służb mundurowych do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażania, a ekwiwalent za brak lokalu mieszkalnego jest innym świadczeniem pieniężnym, nie mającym charakteru uposażenia. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. B. i w dniu 21 grudnia 2007r. wniósł od niej odwołanie. Jego zdaniem na podstawie obowiązujących przepisów ma prawo domagać się przyznania odsetek od nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż poza sporem jest okoliczność, że dochodzone przez skarżącego roszczenie pozostaje w bezpośrednim związku ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby Więziennej, który to stosunek wedle przeważających koncepcji prezentowanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w doktrynie ma charakter administracyjno-prawny. W konsekwencji roszczenia, dla których podstawę prawną stanowi ustawa o Służbie Więziennej nie mają charakteru cywilnego. Prawo do odsetek istnieje tylko wtedy, gdy przepis wyraźnie je ustanawia. Pracownik ma prawo do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty świadczeń pieniężnych dlatego, że przepisy Kodeksu pracy w sprawach nienormowanych przepisami prawa pracy odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (art. 481 Kc). J. B. nie jest jednak pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem Służby Więziennej, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjno-prawnego unormowanego kompleksowo przepisami obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996r. Analiza treści tej ustawy, a także wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że brak jest przepisów prawa materialnego, które by przewidywały wypłatę odsetek funkcjonariuszowi Służby Więziennej w związku z opóźnieniem w wypłacie równoważnika z tytułu braku mieszkania bądź odsyłały do stosowania Kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do odsetek. Na powyższą decyzję J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł te same argumenty, na które powoływał się w swoich raportach oraz w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej odrzucenie, gdyż - zdaniem tego organu - sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jednak stanowiska tego bliżej nie uzasadnił. Organ wskazał, iż organy I i II instancji nie mogły w trybie postępowania administracyjnego uwzględnić żądania skarżącego o wypłacenie mu odsetek za zwłokę w wypłacie równoważnika za brak mieszkania. Powołał się przy tym na przytoczoną w skardze uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt III PZP 1/05, zgodnie z którą sprawa roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 Kpc), a do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżącemu J. B. przyznano równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkaniowego na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] za okres wcześniejszy: od dnia [...] lipca 2001r. do dnia [...] grudnia 2002r., a więc za okres, który upłynął kilka lat wcześniej. Sporna miedzy stronami jest wyłącznie kwestia czy skarżącemu przysługują odsetki za zwłokę (w tym wypadku kilkuletnią) w wypłacie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkaniowego, czy też takie odsetki nie przysługują. W szczególności Sąd zwraca uwagę na to, że powoływanie się przez skarżącego na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt III PZP 1/05, w której stwierdzono, że "funkcjonariusz (...) może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c.)" jest w niniejszej sprawie chybione, albowiem cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego uznaje prawo funkcjonariuszy (Straży Granicznej oraz innych służb mundurowych, w tym Służby Więziennej) do żądania odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia, a więc - jak wynika z jej treści - prawo to zostało ograniczone tylko do uposażenia, natomiast równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie wchodzi w skład uposażenia funkcjonariszy. Kwestia uposażenia należnego funkcjonariuszom Służby Więziennej została uregulowana w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) w rozdziale 7 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy". Zgodnie z art. 97 tej ustawy: "Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia". Z kolei art. 100 ustawy określa rodzaje dodatków do uposażenia: "Art. 100. 1. Funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek za wysługę lat (...); 2) dodatek za stopień; 3) dodatek służbowy. 1a. Funkcjonariuszowi można przyznać inne dodatki niż określone w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami, warunkami lub miejscem pełnienia służby". Żaden z przepisów znajdujących się w rozdziale 7 ustawy o Służbie Więziennej nie mówi o równoważniku za brak lokalu mieszkalnego. Zagadnienie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego zostało natomiast uregulowane w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy". W art. 89 ustawy stwierdzono: "Art. 89. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. 2. Funkcjonariuszowi w służbie stałej, przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli on sam lub małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego albo domu w nowym miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej". Prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca uregulował, co prawda, zagadnienie uposażenia i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w tej samej ustawie, jednak - co należy podkreślić - w odrębnych rozdziałach ustawy. Tym samym należy uposażenie i równoważniki uznać za odrębne świadczenia przysługujące funkcjonariuszom w odmiennych sytuacjach i na innych podstawach prawnych. Nie można zatem uznać, że równoważnik wchodzi w skład uposażenia i że skarżący może domagać się wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie równoważnika za brak mieszkania na zasadzie przewidzianej dla wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia. Należy również zauważyć, że ustawa o Służbie Więziennej w ogóle nie przewiduje odsetek za zwłokę w wypłacie równoważnika za brak mieszkania. Nie przewiduje tego również - wydane na podstawie art. 89 ust. 3 tej ustawy - Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187 poz. 1831). Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do odsetek za zwłokę w wypłacie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.