III SA/Kr 419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody z dnia 25 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. C. kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...] orzekł o wymeldowaniu T. N. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K w K. Decyzja powyższa zapadła po decyzji Wojewody z dnia [...] 2012 r., znak: [...], którą uchylono rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., znak: [...] o wymeldowaniu T. N. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K w K i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwrócono wówczas uwagę, że organ I instancji nie dopuścił do postępowania wszystkich właścicieli nieruchomości nr [...] przy ul K w K. Z akt sprawy wynikało, że sporna nieruchomość jest własnością dwóch osób. O postępowaniu wiedziała tylko jedna z nich – T. C. Druga właścicielka – F. S., nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu. Natomiast U. R. dysponowała pełnomocnictwem do reprezentowania wyłącznie T. C. Prezydent Miasta przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające, przesłuchano strony i świadków. U. R. - działająca w imieniu T. C. - współwłaścicielki nieruchomości nr [...] przy ul. K w K, wyjaśniła, że drugi właściciel nieruchomości przy ul. K w K – F. S., w czasie II wojny światowej była osobą starszą i zaginęła. Mieszkała samotnie, nie miała męża i dzieci. Pewnego dnia nie pojawiła się na terenie budynku przy ul. K w K, wszelki ślad po niej zaginął. Prowadząc ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji ocenił, iż T. N. opuściła lokal przy ul. K w K w sposób dobrowolny i trwały koncentrując swoje sprawy życiowe poza miejscem stałego pobytu nie dopełniając obowiązku meldunkowego. Wobec powyższego uznano, że wymieniona kwalifikuje się do wymeldowania z pobytu stałego z lokalu przy ul. K w K, czego wyraz Prezydent Miasta dał w decyzji z dnia [...] 2012 r., znak: [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się T. N. i w ustawowym terminie wniosła odwołanie do Wojewody. Szczegółowo opisała sytuację mieszkaniową swojej rodziny. Wskazała, że przez całe życie, za zgodą poprzednich właścicieli nieruchomości nr [...] przy ul. K w K, państwa K, wszelkie środki finansowe, jakimi dysponowała wkładała w remont kamienicy nr [...] przy ul. K w K i dobudówkę, w której nadal mieszka. Podkreśliła, że poświęciła swój czas i pieniądze, zaniedbała rodzinę, pilnując aby nieruchomość - w której mieszka, pozostała własnością państwa K. W zamian za zaangażowanie w prowadzenie spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością, poprzedni właściciele pozwolili jej dobudować do kamienicy część mieszkalną, w której koncentrowała sprawy życiowe całej swojej rodziny. Wyjaśniła, że budynek wymagał ciągłych remontów, kilkakrotnie naprawiała we własnym zakresie dach, a mimo to w budynku jest wilgoć i grzyb, ponieważ aktualnie nie posiada środków finansowych, aby zainwestować w budynek. Przyznała, że aktualnie nie mieszka pod wskazanym wyżej adresem w sposób stały. Wyjaśniła, że była zmuszona opuścić czasowo budynek, wynająć mieszkanie (przy ul. W w K), aby M. N. - ojciec jej wnuczki – J. N., nie miał argumentów przed sądem, w sprawie prowadzonej w przedmiocie odebrania jej córce – D. N. praw rodzicielskich do J. N. Podała, że wysuwał on przed sądem argument, że J. ma złe warunki mieszkaniowe. Przyznała, że obecnie większość czasu przebywa u córki D., ponieważ pomaga jej przy dzieciach. Nie wyprowadziła się z miejsca pobytu stałego. Przychodzi do przedmiotowej nieruchomości, dba o nią, ogrzewa, ma tam swoje rzeczy osobiste, korzysta z lokalu w takim zakresie jak na chwilę obecną potrzebuje i pozwala jej czas. Ma do niej swobodny dostęp - dysponuje kluczami. Wojewoda decyzją z dnia 25 lutego 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wymeldowania T. N. z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul. K w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. Wojewoda powołał treść art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że spełnienie przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne - wynika z woli a nie przymusu i jest trwałe. Koniecznym jest zatem dokonanie oceny zamiaru osoby, która ma być wymeldowana. Niezbędnym w tej kwestii jest uwzględnienie obiektywnych przesłanek opuszczenia, takich jak: powód opuszczenia, możliwości dostępu do lokalu, wola powrotu i utrzymania związku z miejscem stałego pobytu, jak również pogodzenie się z dalszym niezamieszkiwaniem w nim. Analizując akta sprawy organ odwoławczy odmiennie niż organ pierwszoinstancyjny ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Uznał, że decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o wymeldowaniu T. N. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K w K należy uchylić i orzec o odmowie wymeldowania T. N. z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. K w K. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje jednoznacznie, że T. N. nie opuściła trwale budynku, w którym zameldowana jest na pobyt stały, a jedynie czasowo. Z uwagi na sytuację rodzinną nie wykonuje wszystkich czynności dnia codziennego pod wskazanym wyżej adresem. Odwołująca się, zarówno w odwołaniu jak i składając wyjaśnienia przed organem I instancji wyjaśniała, że aktualnie przychodzi do rzeczonego budynku, aby go ogrzać, doglądnąć, albowiem pomaga córce – D. N., która mieszka pod adresem ul. W w K. W miejscu pobytu stałego ma wszystkie swoje rzeczy osobiste i codziennego użytku. Podkreślała wielokrotnie, że nie opuściła miejsca pobytu stałego trwale, zamierza wykonać konieczne remonty i ponownie skoncentrować tam swoje sprawy życiowe. Obecnie musi pomóc córce. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie ustalono, że T. N. korzysta z lokalu przy ul. K w K. Ma do niego swobodny, niczym nieskrępowany dostęp - dysponuje kluczami. Jest widywana przez sąsiadów na terenie nieruchomości zarówno sama jak i z wnukami (dowód karta 59. 77 akt sprawy). K. P. mieszkająca w lokalu nr [...] przy ul. K w K, składając wyjaśnienia w Urzędzie Miasta do protokołu pod odpowiedzialnością karną przyznała, że "(...) 5-6 lat temu pani T. N. zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. K w K w charakterze pobytu stałego, obecnie ją rzadko widuję (...)" . Stanowisko to potwierdza, że T. N. nie może przebywać pod adresem zameldowania na pobyt stały z przyczyn obiektywnych. Skoro zatem T. N. aktualnie nie przebywa w miejscu pobytu stałego, ponieważ musi opiekować się rodziną córki w ich miejscu pobytu - pod adresem: K ul. W, ale cały czas ma dostęp do lokalu, w którym zameldowana jest na pobyt stały, przychodzi do tego lokalu, wyraża wolę powrotu i utrzymania związku z miejscem stałego pobytu, to nieuprawnione jest twierdzenie, że wyprowadziła się trwale z miejsca pobytu stałego. Organ odwoławczy uważa, że stanowisko rodziny T. N. w sprawie nakładów finansowych ponoszonych przez wymienioną na rzecz budynku przy ul. K w K, jest spójne i uwiarygodnia stanowisko odwołującej, że nie wyprowadziła się z miejsca pobytu stałego i nie zogniskowała trwale swoich spraw życiowych pod innym adresem. Fakt, że organ administracji publicznej nie jest w stanie we własnym zakresie ustalić kto dziedziczy po zmarłej F. S., oznacza, iż organ I instancji traktuje jako właściciela wyłącznie T. C., reprezentowaną w przedmiotowej sprawie przez U. R. lub J. R., upoważnionego przez żonę do występowania w jej imieniu. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt. że przed sądem toczy się postępowanie w przedmiocie eksmisji T. N. z lokalu nr [...] przy ul. K w K. Organ odwoławczy zauważył, że wymeldowanie jest następstwem trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu, nie może natomiast zastępować eksmisji, przyczyniać się do wyprowadzania osób z nieruchomości. Jeśli sąd orzeknie eksmisję T. N. z lokalu nr [...] przy ul. K w K, komornik sądowy wykona eksmisję a T. N. po opuszczeniu lokalu, sama nie dokona obowiązku meldunkowego, to wówczas będzie podstawa do wszczęcia postępowania o wymeldowanie wymienionej z miejsca pobytu stałego. W tym stanie sprawy w ocenie organu odwoławczego należało decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r, znak: [...], orzekającą o wymeldowaniu T. N. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. K w K uchylić i orzec o odmowie wymeldowania T. N. z miejsca pobytu stałego pod adresem: K, ul. K, albowiem nie nastąpiło trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu. Żadne też przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie normują jak długo osoba zameldowana na pobyt stały ma przebywać w miejscu swojego zameldowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 25 lutego 2013 r., znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. C. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji skutkowało błędnym jego zastosowaniem, - art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 roku w sytuacji kiedy wskazana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie istniały żadne podstawy do uchylenia decyzji i wydania orzeczenia o treści zawartej w skarżonej decyzji, - art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 roku była prawidłowa oceniając ją pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu przez uczestniczkę T. C., przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a także oceny dokonanej w zakresie uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w zakresie okoliczności związanych z zamiarem zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez uczestniczkę, jej pobytem i korzystaniem ze spornego lokalu, - naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie w zakresie częstotliwości korzystania przez uczestniczkę ze spornego lokalu, stanu zdrowia córki uczestniczki i istnienia wymogu sprawowania przez T. N. stałej nad nią i jej dziećmi opieki, faktu dokonywania przez uczestniczkę remontów w lokalu przy ul. K w K jako okoliczności mających istotne znaczenie dla niniejszego postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi powołała argumenty na uzasadnienie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Organy obydwu instancji nie rozważyły i nie ustaliły w sprawie katalogu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Zagadnienie dotyczące stron postępowania w postępowaniu w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11, ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz. 17. W uchwale powyższej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy stanowi o prawie do złożenia wniosku o wymeldowanie przez stronę, przy czym nie zawierał przesłanek materialnych wskazujących kto jest tą stroną postępowania w przedmiocie wymeldowania. Nie oznacza to jednakże, że wymeldowanie może nastąpić wyłącznie z urzędu. Brak wyznaczenia w art. 15 ust. 2 przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony nie oznaczał, że nie ma podstaw do ich wyprowadzenia z obowiązujących rozwiązań prawnych. Stąd też nie można podzielić stanowiska, że z czynności ewidencyjnej nie wynikają konsekwencje prawne, co oznaczałoby, że właściciel (współwłaściciel) lokalu nie ma interesu prawnego w tym, iż dane w ewidencji będą zgodne ze stanem rzeczywistym. W dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji art. 15 ust. 2 ustawy stanowił, że "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". W dacie wydawania decyzji organu drugiej instancji znowelizowany art. 15 ust. 2 ustawy brzmiał: "Organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". Treść art. 47 ust. 2 nie zmieniła się. Zgodnie z jego treścią "Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy". Zmiana treści art. 15 ust. 2 nastąpiła na mocy art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1407). W świetle powyższej zmiany zachowuje aktualność dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przedmiotowo jest powiązany z art. 47 ust. 2 ustawy, który wskazuje, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. To właśnie te przepisy regulują sprawy wymeldowania oraz zameldowania. Zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie, są objęte obowiązkiem meldunkowym (art. 4 ustawy o ewidencji ludności). Wykonanie tego obowiązku nie jest powiązane z przyznaniem uprawnienia. Osoba obciążona obowiązkiem meldunkowym realizuje zatem obowiązek doprowadzenia ewidencji do stanu zgodnego z rzeczywistym. To właśnie niewykonanie obowiązku meldunkowego stanowi dla podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 2, legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., II OSK 1290/11, LEX nr 1291891). Aktualność zachowuje również argumentacja prezentowana w powołanej wyżej uchwale NSA, zgodnie z którą dla ustalenia interesu prawnego właściciela mieszkania w postępowaniu w przedmiocie zameldowania oraz odpowiednio wymeldowania, należy odnieść się do treści art. 21 oraz art. 64 Konstytucji, stanowiących o obowiązku ochrony własności, jak również art. 140 Kodeksu Cywilnego. Zdaniem Sądu, z treści tych przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu, dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, że określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Dodatkowo, interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie zameldowania (wymeldowania) należy dopatrywać się w konstytucyjnej zasadzie nienaruszalności mieszkania, którą gwarantuje art. 50 Konstytucji, a która oznacza, że dysponent mieszkania ma także prawo podejmowania działań w celu wykazania, że inna osoba nie powinna być zameldowana w jego mieszkaniu, ponieważ w nim nie przebywa albo powinna być wymeldowana z jego mieszkania, ponieważ je opuściła. Kwestia potwierdzenia pobytu określonej osoby w danym mieszkaniu może być w kolizji z gwarancją nienaruszalności mieszkania. Wskazana wyżej nowelizacja ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dniem 31 grudnia 2012 r. rozwiązała w istocie kwestię rozumienia pojęcia strony używanego w art. 15 ust. 2 ustawy zastępując je określeniem "właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu", a zatem bezpośrednio koresponduje ze stanowiskiem NSA wskazanym w powołanej wyżej uchwale. Niewątpliwie zatem stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją byli "właściciele lub inne podmioty dysponujące tytułem prawnym do lokalu". Organy ustaliły, że nieruchomość przy ul. K w K jest własnością dwóch osób, tj. T. C. i F. S. Konieczne było zatem zapewnienie udziału w postępowaniu tym osobom bądź ich następcom prawnym. Pomimo wskazywania na konieczność prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] 2012 r., ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy w toku dalszego postępowania stosownych ustaleń nie poczyniły. Poprzestanie na stwierdzeniu odebranym od T. C., że F. S. była osobą samotną, niezamężną, bezdzietną i zaginęła po wojnie jest niewystarczające do przyjęcia, że jedynym właścicielem kamienicy (w tym i przedmiotowego lokalu) jest T. C. Organy powinny były ustalić na podstawie dokumentów katalog podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości, a w razie konieczności ustalić następców prawnych F. S. i zapewnić im udział w postępowaniu pamiętając o treści art. 30 § 4 i 5 k.p.a., zgodnie z którym: "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej". Artykuł 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony chociażby w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogło dojść do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem strony tego postępowania, tj. ewentualni inni współwłaściciele nieruchomości przy ul. K w K (co należało wyjaśnić) mogli zostać pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu przed organem tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Organy nie wyjaśniając powyższych kwestii – pomimo ich dostrzeżenia – naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zagwarantowanie wszystkim stronom udziału w postępowaniu podyktowane jest potrzebą zagwarantowania im możliwości prezentowania swoich stanowisk i argumentów dla ochrony ich interesu prawnego, służy także pełniejszemu wyjaśnieniu sprawy. Gdyby okazało się, że nie wszystkim stronom zapewniono udział w postępowaniu – czego nie wyjaśniono i czego w konsekwencji nie może skontrolować sąd administracyjny – to byłaby to okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powodowałoby uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Z tych powodów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności podjęcia rozstrzygnięcia z poszanowaniem praw procesowych stron postępowania, których katalog należy uprzednio ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o charakterze negatywnym jest zbędne.