III SA/Kr 419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. znak [...] odmówiono przyznania K. Z. w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci N. Z. i L. Z., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia L. Z. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego (dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1.220,61 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ, zdaniem Kolegium, dodatkowych wyjaśnień wymagało ustalenie, czy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotycząca kwestii wypłaty zasiłku chorobowego była decyzją ostateczną, bowiem okoliczność ta miała istotne znaczenie dla ustalenia, czy K. Z. nawiązała stosunek pracy z J. A., a co za tym idzie uzyskała z tego tytułu dochód, który należy doliczyć do dochodu rodziny jako dochód uzyskany. W ponownie prowadzonym postępowaniu K. Z. w dniu 9 grudnia 2013 r. złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, iż z J. A. został nawiązany stosunek pracy, otrzymywała od pracodawcy wynagrodzenie od grudnia 2012 r. do dnia 2 lutego 2013 r., a w tym okresie pracodawca wypłacił również zasiłek chorobowy za 33 dni. Natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wypłaty zasiłku chorobowego od dnia 3 lutego 2013 r., uznał bowiem, iż zawarcie umowy o pracę było czynnością pozorną, a rzeczywistym i jedynym celem było uzyskanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Od decyzji tej K. Z. złożyła odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w związku z powyższym organ I instancji na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia spornych kwestii przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. o zawieszeniu postępowania K. Z. złożyła zażalenie, lecz dnia 30 stycznia 2014 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jednakże dnia 8 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt III SA/Kr/613/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd uznał, że mający zapaść wyrok sądu pracy nie należy do kategorii wymienionych w tych przepisach dowodów, na podstawie których organ ustala wysokość dochodu rodziny decydującego o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Dlatego, w ocenie Sądu, organ I instancji winien kontynuować postępowanie i wydać stosowne do podstawy prawnej rozstrzygniecie. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmówił przyznania K. Z. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. na dzieci N. Z. i L. Z. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 3 pkt 10, art. 5, art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), art. 104 i art. 107 kpa, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 31 października 2014 r. K. Z. złożyła oświadczenie, że postępowanie w Sądzie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych trwa nadal, jak również oświadczyła, iż za listopad 2012 r. z firmy "A" J. A. otrzymała wynagrodzenie wysokości 3.960,60 zł, natomiast aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym udzielonym przez pracodawcę. Organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwota dochodu rodziny uprawniająca stronę do zasiłku rodzinnego wynosiła 539 zł x 4 osoby, czyli 2.156 zł. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że w przypadku ustalania dochodu rodziny w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. uwzględnia się dochód uzyskany w 2011 r. W sytuacji utraty lub uzyskania dochodu po 2011 r., ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również tą okoliczność. Prezydent ustalił, że dochód członków rodziny K. Z. za 2011 r. wyniósł łącznie 11.061,88 zł., na co złożył się dochód B. Z. Zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł 921,82 zł. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z treścią złożonego przez K. Z. wniosku w jej przypadku nie nastąpiła utrata dochodu w stosunku do 2011 r., ponieważ K. Z. w tym okresie nie osiągnęła żadnego dochodu, a mąż nadal pozostaje w zatrudnieniu. Natomiast z dniem 1 października 2012 r. K. Z. podjęła zatrudnienie w Firmie "A" J. A. i otrzymała wynagrodzenie za pracę. W związku z powyższym organ I instancji, ustalając dochód rodziny na dzień złożenia wniosku, czyli 20 czerwca 2013 r., do dochodu rodziny doliczył uzyskany dochód z tytułu podjętego zatrudnienia. Po uwzględnieniu dochodu uzyskanego z tytułu podjęcia zatrudnienia z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. za miesiąc listopad 2012 r. w wysokości 3.960,60 zł, miesięczny dochód rodziny K. Z. wyniósł 4.882,42 zł (921,82 zł + 3 960,60), co dało w przeliczeniu na jednego członka rodziny kwotę 1.220,61 zł. Ponadto Prezydent zaznaczył, że wstrzymanie wypłaty zasiłku chorobowego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może być traktowane jako utrata dochodu. W świetle dokonanych ustaleń organ I instancji orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. Z., domagając się wypłaty wnioskowanych świadczeń. Odwołująca się podniosła, że nastąpiła u niej utrata dochodu z dniem 2 lutego 2013 r. i do końca roku 2013 nie nastąpiło wznowienie dochodów. Odwołująca się wyraziła niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, a do akt dołączyła wyrok WSA w Krakowie, w który wytknięto błędy popełnione przez organy w prowadzonym postępowaniu. SKO decyzją z dnia 6 lutego 2015 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 pkt 11, pkt 23 i pkt 24, art. 5, art. 6, art. 8, art. 9, art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenia rodzinne, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dochód rodziny K. Z. w roku 2011 wyniósł łącznie 11.061,88 zł, a więc miesięczny dochód rodziny wyniósł 921,82 zł. Kolegium uznało, że w rodzinie nie nastąpiła utrata dochodu w stosunku do 2011 r., zaś w dniu 2 października 2012 r. K. Z. podjęła zatrudnienie w Firmie "A" J. A. i z tego tytułu otrzymała wynagrodzenie za pracę w listopadzie 2012 r. w wysokości 3.960,60 zł netto. W takiej sytuacji, ustalając dochód rodziny na dzień złożenia wniosku, tj. 20 czerwca 2013 r., do dochodu rodziny doliczono uzyskany dochód z tytułu podjętego zatrudnienia. W rezultacie miesięczny dochód rodziny K. Z. wyniósł 4.882,42 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny dało kwotę 1.220,61 zł i spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 539 zł. Kolegium wyjaśniło, że jako dochód utracony nie mogły zostać odliczone zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego wstrzymane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, gdyż nie zostały one wymienione w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako utrata dochodu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO wniosła K. Z., zarzucając, że Kolegium nie uwzględniło przy obliczaniu dochodu jej rodziny utraconego przez skarżącą z dniem 2 lutego 2013 r. Skarżąca wskazała, że nawet po korzystnym dla niej orzeczeniu Sądu Pracy Ubezpieczeń Społecznych wypłacone przez ZUS świadczenie będzie dochodem na rok podatkowy, w którym świadczenie zostanie wypłacone. Zatem nie będzie to miało wpływu na ustalenie dochodu rodziny skarżącej na lata 2012 i 2013. Skarżąca podkreśliła, że od dnia 2 lutego 2013 r. pracodawca zgodnie z prawem zaprzestał wypłacać świadczenia skarżącej, a powinien rozpocząć wypłacanie tego świadczenia ZUS, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącej do wyliczenia jej dochodu za 2012 rok należy brać pod uwagę wynagrodzenie z okresu 1 października 2012 r. – 31 grudnia 2012 r., natomiast dochód za rok 2013 to wynagrodzenie od 1 stycznia 2013 r. do 2 lutego 2013 r.; czyli wynagrodzenie oraz chorobowe wypłacone przez pracodawcę. Skarżąca zarzuciła, że jej dochód na 2013 rok został utracony z dniem 2 lutego 2013 w związku z odmową przez ZUS wypłaty świadczeń. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy administracji nie uwzględniły treści wyroku WSA w Krakowie wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 613/14. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, niż zarzuca to skarżąca. Zasiłek rodzinny należy do świadczeń rodzinnych, których uzyskanie uzależnione jest od kryterium dochodowego, stąd kluczową kwestią w każdej sprawie wszczętej wnioskiem jego przyznanie, jest prawidłowe ustalenie przez organy dochodu rodziny osoby ubiegającej się o to świadczenie. Stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości. Został prawidłowo ustalony przez organy a skarżąca na żadnym etapie postępowania ustaleń tych nie kwestionowała. Ustalenia te Sąd uznaje za prawidłowe i wystarczające do stwierdzenia, czy sporne świadczenie skarżącej przysługuje, czy też nie. Stwierdzić jednak należy, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organy, w świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt. 24, oraz art. 5 ust. 4b ustawy, jest oceną naruszającą przepis art. 5 ust. 4b ustawy - jest nieprawidłowa i wynika z błędnej interpretacji tej normy. Ocena taka skutkowała wydaniem decyzji naruszającej prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie skarżąca podejmując z dniem 1 października 2012 r. zatrudnienie, uzyskała w wyniku tego dochód począwszy od tej daty, do lutego 2013r. Był to więc "dochód uzyskany" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 24 lit. c) ustawy a dochód ten był uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasady uwzględniania przez organy przyznające świadczenia rodzinne okoliczności polegających na uzyskaniu dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 24 ustawy reguluje przepis art. 5 ust. 4a i 4b ustawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 5 ust 4b, zgodnie z którym : "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Identyczna zasada ustalania dochodu obowiązuje w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – art. 5 ust. 4a ustawy. Organy prawidłowo zakwalifikowały dochód uzyskany przez skarżącą z tytułu podjętego zatrudnienia jako dochód uzyskany – art. 3 pkt. 24 lit. c) ustawy. Błędnie natomiast zinterpretowały przepis dotyczący sposobu ustalania dochodu w sytuacji, w której mamy do czynienia z uzyskaniem dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z art. 5 ust. 4a i 4b wyraźnie bowiem wynika, że warunkiem uwzględnienia dochodu uzyskanego – zarówno w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, jak i po roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres jest uzyskiwanie tego dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Skarżąca "uzyskała dochód" w rozumieniu art. 3 pkt. 24 lit. c w zw. z art. 5 ust. 4b po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, bo po roku 2011. Jednak ze zgromadzonych przez organy dowodów w postaci dokumentów i licznych oświadczeń skarżącej nie wynika, aby dochód z tytułu zatrudnienia podjętego w październiku 2012 r. uzyskiwała skarżąca w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zatem błędnie organy uwzględniły dochód skarżącej uzyskany za miesiąc listopad 2012 r. jako dochód decydujący o wysokości dochodu rodziny uprawniającego do uzyskania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Treść art. 5 ust. 4b ustawy i odczytanie tego przepisu w całości nie pozostawiają wątpliwości co do jego interpretacji. Takie rozumienie powyższej regulacji ustawowej ma racjonalne i logiczne uzasadnienie – chodzi o to aby uzyskanie/uzyskiwanie dochodu miało względnie stały charakter, czyli nastąpiło także w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (por. na ten temat J. Sapeta [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych, Komentarz, A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska,J. Sapeta, wyd. LEX a Wolters Kluwer business Warszawa 2015, komentarz do art. 5). Na prawidłowość powyższej interpretacji niewątpliwie wskazuje treść stosowanego przepisu - zdanie : "jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych" nie może być przy jego odczytaniu pominięte. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że organy, odmawiając skarżącej przyznania spornego świadczenia pominęły przy odczytaniu art. 5 ust. 4b ustawy zawarty w tym przepisie warunek, co stało się przyczyną błędnej jego interpretacji. Na skutek tego dokonały błędnego wyliczenia dochodu skarżącej uznając w rezultacie, że dochód ten nie stanowi podstawy do skutecznego ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz dodatku do tego zasiłku. Prawidłowe jest natomiast stanowisko prezentowane przez organy, iż wstrzymanie skarżącej wypłaty zasiłku chorobowego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może być potraktowane jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy. Przepis ten bowiem zawiera zamknięty katalog przyczyn utraty dochodu. Organy nie mają więc możliwości uznania za utratę dochodu w rozumieniu ustawy, utraty dochodu spowodowanej innymi niż wymienione w tym przepisie zdarzeniami. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej prawidłowego rozumienia zasady uwzględniania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy musiała więc prowadzić do uznania, że decyzja ta, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt. 24 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższa wada stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego organy wezmą pod uwagę przedstawioną przez Sąd interpretację art. 5 ust. 4b ustawy oświadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa, oraz art. 134 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.