III SA/Kr 613/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skarg K. Z. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażaleń K. Z., postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku K. Z. o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka L. Z., oraz postanowieniem z tej samej daty znak [...], na podstawie tych samych przepisów, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku K. Z. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci L.Z. i N. Z. Postanowienia powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym: K. Z. złożyła w dniu 20 czerwca 2013 r. wnioski : 1. o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka L. Z., oraz 2. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci L. i N. Z. Decyzjami z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta odmówił wnioskującej przyznania powyższych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] 2013 r. nr [...] i [...] uchyliło decyzje Prezydenta Miasta odmawiające przyznania świadczeń i zaleciło wyjaśnienie, czy K. Z. nawiązała stosunek pracy z J. A., czy uzyskała z tego tytułu dochód, oraz czy decyzja ZUS z dnia 10 czerwca 2013 r. stała się ostateczna. Decyzją tą (nr [...]) Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział stwierdził, że K.Z. nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu od dnia 1 października 2012 r. Rozpatrując ponownie wnioski skarżącej o przyznanie świadczeń, organ I instancji uznał, że wobec złożenia przez K. Z. odwołania od decyzji ZUS do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zachodzi przeszkoda do prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa i zawiesił postępowanie w obydwu sprawach. Organ uznał, że konieczne jest ustalenie czy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 czerwca 2013 r. stała się ostateczna, bowiem okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie dla określenia, czy Pani K. Z. nawiązała stosunek pracy z Panem J. A., a co za tym idzie uzyskała z tego tytułu dochód. W zażaleniach na postanowienia o zawieszeniu K. Z. zarzuciła, że organ powinien brać przy rozpoznawaniu jej wniosków dochód z 2012 r., oraz z 2013 r. Nawet, jeżeli odwołanie od decyzji ZUS zostanie uwzględnione przez Sąd, to niewypłacone dotychczas świadczenie z ZUS będzie dochodem za rok podatkowy, w którym zostanie ono wypłacone (tj. nie wcześniej niż w 2014 r.), co nie ma żadnego wpływu na ustalenie jej dochodu za 2012 i 2013 r. Wskazanymi na wstępie, zaskarżonymi postanowieniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienia Prezydenta Miasta. W uzasadnieniach Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postepowania w sprawach. Przytoczyło treść art. 97 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i wskazało, że jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Z akt spraw wynika, że konieczne jest ustalenie okoliczności, czy K. Z. nawiązała stosunek pracy J. A. oraz czy uzyskała z tego tytułu dochód. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w obydwu sprawach zaistniały przesłanki prejudycjalne zobowiązujące organ administracji do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2014 r. K. Z. zarzuciła nie wzięcie pod uwagę w wyliczeniach dochodu rodziny do świadczeń faktu utraty dochodu z dniem 2 lutego 2013 r. i okoliczności, iż do końca roku 2013 nie nastąpiło wznowienie dochodów. Jak wiadomo kryterium przyznania przedmiotowych świadczeń jest dochód w roku poprzedzającym złożenie wniosku; w moim przypadku dochód za rok poprzedzający czyli 2012 oraz za rok bieżący, czyli 2013 spełnia kryteria przyznania przedmiotowych świadczeń - i na tę okoliczność nie ma wpływu, jaka będzie ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - gdyż ewentualnie niewypłacone dotychczas od dnia 2 lutego 2013 r. świadczenie z ZUS będzie dochodem za rok 2014 r., co nie ma znaczenia na ustalenie wysokości dochodu skarżącej w latach 2012 i 2013. Skarżąca wskazała, że z tytułu pracy uzyskiwała dochód w okresie od 1 października 2012 r. do 2 lutego 2013 r. , jednak wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie kwalifikuje ją do otrzymania przedmiotowego świadczeń. Od dnia 2 lutego 2014 r. (prawidłowo: od 2 lutego 2013 r.) świadczenia zaprzestał jej wypłacać pracodawca a powinien rozpocząć wypłacać je ZUS. Zatem dochód skarżącej za rok 2012 to wynagrodzenie za okres od 1 października do 31 grudnia, natomiast dochód za rok 2013 to wynagrodzenie od 1 stycznia do 2 lutego, czyli wynagrodzenie oraz chorobowe wypłacone przez pracodawcę. Dochód za rok 2013 został utracony od dnia 2 lutego, w związku z odmową wypłaty świadczeń przez ZUS. Dlatego zdaniem skarżącej postępowania nie wymagają zawieszenia - dochód za lata 2012 oraz 2013 nie może w żadnym wypadku ulec zmianie. Skarżąca wniosła o wydanie pozytywnej decyzji i wypłatę należnych świadczeń, ponieważ zaskarżone postanowienia są dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skargi K. Z. zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienia jak i poprzedzające je postanowienia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Stan kontrolowanej sprawy wymaga na wstępie przypomnienia, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Przepis art. 97 § 1 kpa określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierz a do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., 4 wydanie, LEX a Wolters Kluwer business, s. 577). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Łodzi z dnia 30 pażdziernika 2012 r., II SA/Łd 576/12, WSA w Krakowie z 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że wynik toczącego się postępowania przed Sądem Pracy, zainicjowanego przez skarżącą odwołaniem od decyzji Dyrektora ZUS z dnia 10 czerwca 2013 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie obligowało organ do zawieszenia postępowań w sprawach o przyznanie skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Jak bowiem wynika z przepisów art. 23 ust. 4 i nast. Ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2013.1456), oraz z § 2 i nast. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013.3), ustalenie wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczeń rodzinnych następuje na podstawie dokumentów – w tym zaświadczeń z Urzędu Skarbowego o dochodach osiągniętych w okresie decydującym dla ustalenia wysokości dochodu rodziny, a także oświadczeń, o których mowa w powyższych przepisach. Mający zapaść wyroku Sądu Pracy nie należy do kategorii wymienionych w tych przepisach dowodów, na podstawie których organ ustala wysokość dochodu rodziny decydującego o przyznaniu świadczeń. Wyczekiwanie na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu Pracy nie tylko nie znajduje podstaw w przepisach u.ś.r., oraz rozporządzenia wykonawczego, ale ponadto powoduje bezpodstawne spoczywanie sprawy, której przedmiotem jest ustalenie prawa do świadczeń z zasady przeznaczonych na pokrywanie bieżących potrzeb osób uprawnionych. Organ nie wziął nadto pod uwagę treści art. 32 ust.1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. O treści tego przepisu każda osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego winna być pouczona. Nadto przyznać trzeba rację skarżącej, że w razie pozytywnego wyniku postępowania sądowego, wypłata zaległych świadczeń nastąpi – co oczywiste - po upływie okresu będącego podstawą ustalenia dochodu, decydującego o istnieniu bądź nie istnieniu prawa do świadczeń, o które ubiega się skarżąca wnioskami z dnia 20 czerwca 2013 r. Powyższy stan faktyczny i prawny jest podstawą uznania przez Sąd, że zaskarżone postanowienia, oraz postanowienia organu pierwszej instancji je poprzedzające naruszają przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrzenie spraw z wniosków skarżącej nie zależy bowiem od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, w znaczeniu rozumienia tego przepisu. Tocząca się przez sądem sprawa nie uniemożliwia zakończenia postępowania administracyjnego w taki sposób, iż nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej. Wysokość dochodu rodziny w tych sprawach jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest obowiązkiem organu, zatem w sprawach nie zachodzi sytuacja istnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Organy winny więc kontynuować postępowania i wydać stosowne do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzenia wydania zaskarżonych postanowień oraz poprzedzających je postanowień organu pierwszej instancji z naruszeniem powyższego przepisu, podlegały one wyeliminowaniu z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.