III SA/Kr 427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi ,, A ‘’ M. J. , J. K. , J. M. Spółka Jawna z siedzibą Ł. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie negatywnej opinii o przedłużenie ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I uchyla zaskarżone postanowienie , II określa , że uchylone postanowienie nie może być wykonane III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 września 2008r. W dniu 03.12.2007r. "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu na stacji paliw A w J. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydała negatywną opinię w przedmiocie przedłużenia ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla przedsiębiorstwa "A". W uzasadnieniu postanowienia Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazała, iż pozytywna opinia jest możliwa tylko po spełnieniu dwóch warunków: zgodności danych punktu co do usytuowania (lokalizacji) oraz niewyczerpania ustalonego limitu. Usytuowanie stacji paliw w J. spełnia wymogi określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych (z wyłączeniem piwa) na stacji paliw w J. nie mieści się jednak w ustalonym limicie punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla Gminy, który uchwałą Nr [...] Rada Miejska z dnia [...] w sprawie częściowej zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4.5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy został ustalony na 10 punktów detalicznej sprzedaży. Zmniejszony z 13 do 10 limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wszedł w życie z dniem 4 kwietnia 2007r. Na poparcie swoich argumentów Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.07.2005r. sygn. akt VI SA/Wa 2256/04, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, jako akt prawa miejscowego, wiąże komisję rozwiązywania problemów alkoholowych na mocy art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołała się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1995r. sygn. akt II SA 241/94, w którym NSA zauważył, że wyczerpanie limitów ustalonych uchwałą rady gminy, dotyczących liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Komisja oparła również swoje rozstrzygnięcie na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1994r. sygn. akt II SA 1406/93, w którym stwierdzono, że wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania zezwoleń i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się "A" M. J., J. K., J. M. spółka jawna z siedzibą w Ł. G. i wniosła na to postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniu Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zarzucono: 1. nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych poprzez niezrozumiały wybór Spółki jako tej, która nie zasługuje na wydanie zezwolenia chociażby do 31.12.2008r. bez jakiegokolwiek uzasadnienia czy też wskazania kryteriów wyboru, 2. oparcie postanowienia wyłącznie na zaistniałym w wyniku podjęcia uchwał naruszających prawo, drastycznym ograniczeniu punktów sprzedaży alkoholu powyżej 18%, 3. niepodjęcie żadnych działań mających na celu weryfikację aktualnego usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przez co w samym C. jest ich 7, a jeden z przedsiębiorców dysponuje aż 3 zezwoleniami oraz niedokonanie analizy czy wszystkie punkty spełniają warunki, gdy chodzi o przestrzeganie ustawy oraz czy ich usytuowanie nie narusza przepisów prawa. 4. nie wzięcie pod uwagę faktów, iż jest to praktycznie jedyna stacja benzynowa, w ważnym miejscu gdzie krzyżują się drogi krajowe, w której nie można będzie nabyć alkoholu. Mając powyższe na uwadze żalący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2002r. nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. nr 198, poz. 1925), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 8 w/w ustawy, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest prowadzenie sprzedaży w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Przytoczone przepisy wskazują zatem jednoznacznie, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych warunkowane jest limitem określonym przez radę gminy oraz zasadami usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] sprawie częściowej zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Gminy ustalono 10 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania na dzień wydania postanowienia przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych tj. na dzień [...], 11 placówek posiadało zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, tym samym limit zezwoleń został wyczerpany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna na dzień [...] tj. wydania zaskarżonego postanowienia, posiadało, odmiennie od innych punktów sprzedaży, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ważne od dnia 01.07.2005r. do dnia 31.12.2007r. Tym samym w sytuacji, w której na podstawie zapisów przywołanej Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie częściowej zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...], zmniejszono limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z 13 do 10 punktów, a który to wszedł w życie z dniem 4 kwietnia 2007r., Wnioskodawca w oczywisty sposób nie mógł skorzystać z przedłużenia wydanego uprzednio zezwolenia. Obowiązujące przepisy wskazują że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych warunkowane jest limitem określonym przez radę gminy w stosownej uchwale (art. 12 ust. 1 w/w ustawy). W sytuacji wyczerpania limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, organ wydający zezwolenie nie może pozytywnie rozpatrzyć takiego wniosku, bowiem wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza ustalonym limitem stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego potwierdza to liczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 1994r. sygn. akt II SA 1406/93, w którym Sąd stwierdził, że "Wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania zezwoleń i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku". Podobnie NSA wypowiedział się wyrokach z dnia 14 czerwca 1995r. sygn. akt: II SA 241/94 oraz z dnia 3 grudnia 1992r. sygn. akt: II SA 530/92. Na powyższe postanowienie "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna z siedzibą w Ł. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono, że nie uzasadniło kryteriów, jakimi kierowała się Komisja wskazując właśnie skarżącego jako tego, któremu wydania pozwolenia odmówiono. Uzasadnienie sporządzone przez Kolegium powtarza w zasadzie treść postanowienia Komisji, wymieniając 11 podmiotów, które pozwolenie otrzymały. Ponadto skoro podaje się jako podstawę uchwałę Rady Miejskiej ograniczającą sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z 13 do 10, nie wyjaśniono, dlaczego nadal punktów tych jest 11, a skarżąca Spółka już nie zmieściła się w limicie. Kolegium dopuściło się również naruszeń formalnych poprzez nie zastosowanie art. 10 Kpa tj. nie zapewnienie stronie - skarżącej Spółce - czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wnoszącej zażalenie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz do zgłoszenia żądań. Powoduje to w kolejnej instancji nierówne traktowanie Spółki jako strony postępowania. Ponadto postanowienie to jest nieważne, ponieważ zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, tak jak opisane jest to w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. W postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego figuruje inna nazwa Spółki niż tej, która wnosiła zażalenie na postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Kolegium skierowało swoje postanowienie do "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna, a wniosek o zezwolenie wniosła "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 10 Kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania Kolegium stwierdziło, iż nie znajduje on uzasadnienia. Odpierając niniejszy zarzut Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006r. II OSK 831/2005, w którym Sąd podkreśla, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 Kpa skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że stawiając w skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. l SA/Gd 199/2000). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej wyroku NSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w omawianym przypadku strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała że podnoszone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu strony skierowania przez Kolegium zaskarżonego postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w trakcie redakcji czystopisu maszynowego doszło do błędnego wpisania w treści wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia nazwiska "M." zamiast "M.", co następnie zostało sprostowane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o sygn. akt [...], załączonym do akt przedmiotowej sprawy. Na rozprawie w dniu 16 września 2008r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w postanowieniu organu I instancji brak wskazania organu, który wydał zaskarżone postanowienie, co narusza art. 107 Kpa – chodzi o brak wskazania imion i nazwisk osób oraz stanowisk służbowych, które podpisały postanowienie i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i postanowienia Kolegium, a także o wstrzymanie jego wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jednakże Sąd nie podziela wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego. W skardze podniesiony został argument, że zaskarżone postanowienie jest nieważne, ponieważ zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skierowano je do innej spółki niż ta, która wniosła zażalenie. Sąd nie podziela tego stanowiska. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji rzeczywiście błędnie wpisał nazwę skarżącej spółki jako "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna, zamiast "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna. Należy jednak uznać, iż błędne wpisanie nazwiska jednego ze wspólników skarżącej spółki jest błędem pisarskim w rozumieniu art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), podlegającym sprostowaniu przez organ administracyjny z urzędu lub na wniosek strony, co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczyniło postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...]. Błąd pisarski nie może natomiast stanowić podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że "Nieważność decyzji powoduje skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Nie powoduje nieważności decyzji oznaczenie strony zawierające oczywisty błąd lub niepełne" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.06.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 760/06, LexPolonica nr 1131794). Sąd uznał również, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego postanowienie organu I instancji nie jest dotknięte wadą nieważności z powodu braku należytych podpisów osób wchodzących w skład organu. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 Kpa postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Mając na uwadze przytoczoną treść regulacji prawnej, zgodnie z powszechnie przyjmowanym poglądem doktryny prawa administracyjnego, podpis organu stanowi jeden z czterech konstytutywnych elementów decyzji czy postanowienia administracyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że podpis jest przesłanką istnienia postanowienia, a co za tym idzie stwierdzenie jego braku powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nim dotkniętego z mocą ex tunc. Brak podpisu stanowiłby bowiem wadę powodującą nieważność aktu, brak byłoby bowiem wówczas złożenia oświadczenia woli organu. Niemniej jednak należy zauważyć, że w niniejszej sprawie podpis organu w znaczeniu wyrażenia przez niego woli wydania władczego rozstrzygnięcia o danej treści był, zaskarżone postanowienie organu I instancji zawiera bowiem w początkowej części wskazanie organu który je wydał, a na samym końcu podpisy. Postanowienie to zostało zatem podpisane, nie ma więc podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Trzeba natomiast zgodzić się z zarzutem skarżącego, że kwestionowane postanowienie organu I instancji zostało podpisane w sposób wadliwy, to znaczy niezgodny z wymogami określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wymaga, by postanowienie zostało podpisane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby lub osób, które je wydały. Tymczasem postanowienie organu I instancji nie spełnia tego wymogu. Zostało ono wprawdzie podpisane, ale bez podania imion i nazwisk członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych podpisujących to postanowienie. Postanowienie nie wymienia także w swej treści składu personalnego Komisji podejmującej rozstrzygnięcie. W konsekwencji powstaje zatem trudność w zidentyfikowaniu osób, które podpisały to postanowienie, a tym samym w dokonaniu oceny, czy były one do tego należycie umocowane, a także czy nie zachodziły co do nich przesłanki wyłączające ich udział w danej sprawie (por. np. art. 24 kpa). W ocenie Sądu postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji bez wyjaśnienia tej wątpliwości stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zostało ono uchylone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem, ponownie prowadząc postępowanie ustalić, czy postanowienie organu I instancji wydane zostało przez osoby mające do tego stosowne umocowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że przedmiotowe postanowienie organu I instancji nie podaje stanowiska służbowego osób wydających to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ustalić, czy wystarczające i zgodne ze stanem prawnym jest zawarte w postanowieniu organu I instancji wskazanie stanowisk służbowych podpisujących je osób poprzez określenie ich jako "członków komisji". Ponownie prowadząc postępowanie organ administracyjny dochować też winien wymogów procesowych wynikających z art. 10 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.