III SA/Kr 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi ,, A -- M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna z siedzibą Ł. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych s k a r g ę o d d a l a wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 września 2008r. W dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie częściowej zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. nr 147, poz. 1231 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały zmieniono brzmienie § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że obniżono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży do 10. Pismem z dnia 03.03.2008r. przedsiębiorstwo "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia jego uprawnienia spowodowanego podjęciem uchwały Nr [...] z dnia [...]. Zdaniem przedsiębiorstwa "A" podejmując tę uchwałę rada gminy doprowadziła do naruszenia jego uprawnienia, ponieważ do 31 grudnia 2007r. posiadało ono zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zaskarżona uchwała stała się podstawą do wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w stosunku do przedsiębiorstwa "A", negatywnej opinii w przedmiocie przedłużenia stosownego zezwolenia. Działanie takie, według przedsiębiorstwa "A", jest nieusprawiedliwione i powoduje nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych zajmujących się sprzedażą alkoholu. Tak drastyczne ograniczenie liczby punktów sprzedaży jest niezrozumiałe i godzi bezpośrednio w interes spółki. Nie podjęto żadnych działań w celu zbadania czy taka ilość punktów będzie odpowiadała zapotrzebowaniu na ten rodzaj produktów i czy w rzeczywistości wpłynie ona na przeciwdziałanie alkoholizmowi. W opinii przedsiębiorstwa "A" uchwała ta ma jedynie znaczenie gospodarcze i prowadzi do wyeliminowania spółki z rynku. W dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia, w której odmówiła uwzględnienia złożonego przez przedsiębiorstwo "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia jako nieuzasadnionego. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miejska wskazała, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] została podjęta zgodnie z przepisami prawa obejmującymi jej przedmiot uregulowania, a po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007r. nr [...] poz. [...] stała się prawem miejscowym obowiązującym na terenie Gminy. Sprawy objęte wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia były także przedmiotem obrad Rady Miejskiej w dniu [...] tj. w sprawie rozpatrzenia skargi Wzywającego, a dotyczącej działalności Burmistrza. Skarga ta została uznana za nieuzasadnioną w drodze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. Przedsiębiorstwo "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna przedmiotową uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza otrzymało w dniu 19 lutego 2008r. Rada Miejska stwierdziła, że wobec nie wskazania w sposób uzasadniony innych istotnych okoliczności przez przedsiębiorstwo "A" w rozpatrywanym wezwaniu, a mających skutkować zmianą treści kwestionowanej uchwały Nr [...] z dnia [...] nie istnieje możliwość zmiany stanowiska Rady wyrażonej w przedmiotowej uchwale z dnia [...] w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). W skardze z dnia 06.03.2008r. przedsiębiorstwo "A" M. J., J. K., J. M. Spółka Jawna wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł te same argumenty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia z dnia 26.02.2008r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miejska podniosła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wskazuje jakie regulacje prawne miałyby być naruszone w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, natomiast zarzuty w niej podniesione mają charakter ogólny oraz niezgodny ze stanem faktycznym. Z tej przyczyny złożona skarga jest nieuzasadniona, gdyż nie spełnia żadnego z wymogów ustawowych określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności skarżący nie wykazał i nie udowodnił w sposób wiarygodny i skuteczny, by jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...]. Ponadto uchwała ta nie była kwestionowana przez Wojewodę w trybie nadzoru prawnego przewidzianego w art. 91 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym i została ogłoszona jako prawo miejscowe w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007r. obowiązujące na terenie gminy z dniem 4 kwietnia 2007r. Rada Miejska wskazała również, że uchwała ta została podjęta w ramach jej suwerennych uprawnień do ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży - na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. nr 147 poz. 1231 z późn. zm.). Wobec wejścia w życie kwestionowanej przez skarżącego uchwały ustalającej mniejszą ilość punktów sprzedaży alkoholu z dniem 04.04.2007r. nie podejmowano żadnych postępowań administracyjnych bezpośrednio po jej wejściu w życie odnośnie cofnięcia aktualnych zezwoleń bądź też ich wygaśnięcia. Dotyczy to także skarżącego, który posiadał w 2007r. dwa zezwolenia: Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - z ważnością do 31.12.2007r. oraz Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - z ważnością do 31.12.2007r. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że zaskarżona uchwała stała się podstawą do wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w stosunku do niego negatywnej opinii w przedmiocie przedłużenia stosownego zezwolenia, Rada Miejska wyjaśniła, że postanowienie to było przedmiotem zażalenia tego podmiotu gospodarczego i postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zostało utrzymane w mocy. Z posiadanych przez Radę dokumentów wynika, że negatywna opinia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych została podjęta prawidłowo i nie naruszyła obowiązujących przepisów prawa a w szczególności ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto zaskarżona uchwała została uwzględniona między innymi w uchwalonym przez Radę Miejską programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Na rozprawie w dniu 16 września 2008r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z uchwały Rady Miejskiej z [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2007 rok. Zarzucił zaskarżonej uchwale, że jest niezgodna z treścią tego programu. Zawarte w pkt 2 zaskarżonej uchwały ograniczenie dostępności do alkoholu, gdzie przewidziano, że punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% nie powinno być więcej niż 10 narusza postanowienia Programu, w którym ustalono, że tych punktów nie powinno być więcej niż 13. Taka treść zaskarżonej uchwały narusza art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazał, że wśród celów działania Rady i Komisji nie ma wymienionego ograniczenia maksymalnej ilości punktów sprzedaży. W kwestii legitymacji prawnej podniósł, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego poprzez ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Z treści tego artykułu wynika wyłączna kompetencja rad gmin do ustalania liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) na obszarze podległych im gmin. Ustawodawca przyznał również radom gmin swobodę w ustalaniu liczby punktów sprzedaży nie wskazując ani ich liczby minimalnej ani maksymalnej. Rada gminy może więc zmniejszać lub zwiększać liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na swoim terenie. Ustalenia w tym przedmiocie nie mogą być jednak dowolne, lecz muszą być podporządkowane realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 tej ustawy, tj. m. in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. W ust. 4 art. 12 cytowanej ustawy wskazano również, że liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałaniu Narkomanii na 2007 rok został przyjęty przez Radę Miejską uchwałą Nr [...] z dnia [...]. Przewidziano w nim, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), a przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie powinna być większa niż 13, a liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży nie powinna być większa niż 5. Oznacza to, że Rada Miejska ustalając liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na 10, uczyniła to zgodnie wymogami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi oraz z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej zaskarżona uchwała nie naruszyła zasad przewidzianych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałaniu Narkomanii na 2007 rok, program ten przewiduje bowiem jedynie maksymalną liczbę punktów sprzedaży, a liczba wskazana w uchwale w tym limicie się mieści. Uprawnienie zaś i jednocześnie obowiązek organu administracji publicznej - Rady Miejskiej do podejmowania działań zmierzających do ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu wynika z treści ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi oraz z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 1 i 2). Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącej spółki poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Należy jednak zauważyć, że Konstytucja RP w art. 22 przewiduje możliwość ograniczenia w drodze ustawy wolności działalności gospodarczej. Takie ograniczenie znalazło się w ustawie z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.). Oznacza to, że nie każdy przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych je otrzyma. Otrzymają je tylko ci, którzy spełniają wymogi ustawowe oraz pod warunkiem, że nie został wyczerpany ustalony przez radę gminy limit punktów sprzedaży, albowiem właściwy organ administracyjny (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie może wydać zezwolenia przekraczającego ten limit (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1995r., sygn. akt II SA 241/94, Wspólnota 1996, nr 4, s. 18, Lex nr 26119). Tym samym należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo materialne. Należy także stwierdzić, że zaskarżona uchwała wydana została po spełnieniu przewidzianych prawem wymogów proceduralnych, wynikających zarówno z ustawy o samorządzie gminnym, jak również Statutu Gminy. Dlatego też nie ma zdaniem Sądu podstaw do uznania zasadności skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.