III SA/Kr 431/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 lutego 2022 r., znak SKO.NP/4115/52/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. odwołania M. K. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż działającego z upoważnienia Burmistrza Ż z dnia 1 lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K. ur. [...] 1939 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r., znak [...]1, Burmistrz Ż, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad J. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka dotycząca okresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Działając na skutek odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 lutego 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał w szczególności, że M. K. zwrócił się do OPS w Ż z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K. (ur. [...] 1939 r.), legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T z dnia 6 grudnia 2018 r. nr [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 22 października 2018 r. W treści orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T zawarto zapis – symbol przyczyny niepełnosprawności 05-R co oznacza choroby związane z upośledzeniem narządu ruchu. Do akt załączono dokumentacje medyczną, tj. zaświadczenie lekarskie z dnia 12 października 2021 r., karty informacyjne leczenia szpitalnego z dnia 27 października 2012 r ., z dnia 15 kwietnia 2017 r., wyniki badania radiologicznego z dnia 1 października 2018 r., informacje o stanie zdrowia pacjentki z dnia 19 października 2018 r., z których wynika, że u J. K. rozpoznano oparzenie termiczne II stopnia biodra i kończyny dolnej z wyjątkiem okolicy stawu skokowego i stopy uda prawego, uraz lewej strony klatki piersiowej, złamanie żeber, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, upośledzenie słuchu przewodzeniowe i czuciowo - nerwowe, zaburzenia widzenia, zawroty głowy, żylaki kończyn dolnych, kamice pęcherzyka żółciowego. W ramach przeprowadzonego w dniu 10 listopada 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. K. – wdowa – lat 83 mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem M. K. Nadto stwierdzono, że J. K. po przebytych urazach pozostaje w stałym leczeniu ortopedycznym. Z uwagi na występujące u podopiecznej ograniczenia syn pomaga matce przy przemieszczaniu się (do toalety), utrzymywaniu higieny osobistej – podczas kąpieli, ubieraniu się, przygotowuje posiłki i pomaga w ich spożywaniu, podaje leki, realizuje recepty, zawozi matkę do lekarza oraz zajmuje się prowadzeniem domu. Nadto w aktach sprawy zalega "Ocena pacjenta wg skali Barthel wydana dla potrzeb zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności" sporządzona przez specjalistę medycyny rodzinnej J. K. W opisie wymaganych przez pacjentkę – J. K. – czynności opiekuńczych odnotowano, że niepełnosprawna potrzebuje pomocy przy czynnościach osobistych (utrzymanie higieny), jest zależna przy myciu i kąpieli całego ciała, nie porusza się samodzielnie po powierzchniach płaskich – przemieszcza się na wózku, potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków, potrzebuje pomocy fizycznej przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło, częściowo potrzebuje pomocy przy korzystaniu z toalety, potrzebuje pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu, częściowo kontroluje potrzeby toaletowe. W oświadczeniu z dnia 11 stycznia 2022 r. strona podała, że J. K. posiada gospodarstwo rolne jednak ze względu na stan zdrowia nie prowadzi go i nie wykonuje w nim pracy. Ponadto wnioskodawca stwierdził, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką wyłącza możliwość wykonywania w gospodarstwie wszelkich prac, przez co jest ono nieuprawiane. Dodatkowo wnioskodawca oświadczył, że po szkole zawodowej podjął zatrudnienie, jednakże ze względu na stan zdrowia ojca, a następnie matki zrezygnował z pracy, a z czasem uzyskał prawo do świadczeń opiekuńczych, najpierw ze względu na opiekę nad ojcem, a po jego śmierci, nad matką. Z pisma KRUS Placówka Terenowa w T z dnia 20 stycznia 2022 r. wynika, że M. K. nie figuruje w ewidencji osób zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego w KRUS w T. W aktach sprawy zalega też pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 stycznia 2022 r., z którego treści wynika, że M. K. nie figuruje w krajowym systemie ewidencji producentów. Oceniając ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji względem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) jest błędne. Zdaniem organu odwoławczego, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, aby zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwiał mu w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym pracy w gospodarstwie rolnym będącym własnością matki. Konkluzja taka wynika z analizy czynności oraz ich częstotliwości wykonywanych podczas opieki nad matką, opisanych w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 10 listopada 2021 r. oraz zadeklarowanych przez odwołującego się w oświadczeniu z dnia 11 stycznia 2022 r., jak również "Oceny pacjenta wg skali Barthel" i przedłożonej do akt dokumentacji medycznej. Powyższe w żaden sposób nie świadczy o tym, aby stopień naruszenia sprawności organizmu J. K. i konieczność zapewnienia adekwatnej do stwierdzonych schorzeń opieki uniemożliwiałby stronie podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym w gospodarstwie rolnym nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niewielkim wymiarze czasu pracy. Wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie odwołujący się M. K. nie spełnił tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad matką, jak również charakterystyka schorzeń J. K. nie wyklucza podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym w gospodarstwie rolnym będącym własnością matki, chociażby w niewielkim wymiarze czasowym. M. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący opisał w szczególności stan zdrowia matki J. K.; wyjaśnił nadto, że sprawuje stałą opiekę nad matką i z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia ani pracować w gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego nie wyczerpuje znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Spełnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki powinno być oceniane przy uwzględnieniu ogółu okoliczności sprawy. "Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., II SA/Sz 560/21, CBOSA). Okoliczności sprawy niniejszej pozwalają uznać konkluzję organu odwoławczego za zasadną. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że analiza czynności wykonywanych przez skarżącego podczas opieki nad matką, opisanych w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 10 listopada 2021 r. oraz zadeklarowanych przez skarżącego w oświadczeniu z dnia 11 stycznia 2022 r. (pomoc podczas kąpieli, doprowadzanie do toalety, pomoc podczas ubierania, przygotowywanie i podawanie leków, realizacja recept, dowożenie do placówek służby zdrowia, prowadzenie domu), jak również analiza "Oceny pacjenta wg skali Barthel" i przedłożonej do akt dokumentacji medycznej – nie wskazują na to, aby stopień naruszenia sprawności organizmu J. K. implikował konieczność zapewnienia jej tego rodzaju opieki, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym w gospodarstwie rolnym, nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Ponieważ skarżący ma możliwość pracy w gospodarstwie rolnym, warto zwrócić uwagę na specyfikę tej pracy, która różni się od innego rodzaju zatrudnienia. "Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną" (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, CBOSA). Trzeba też zauważyć, że skarżący jedynie po szkole zawodowej pozostawał w zatrudnieniu, a potem już pracy nie podejmował. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że takie czynności jak pomoc podczas kąpieli, doprowadzanie do toalety, pomoc podczas ubierania, przygotowywanie i podawanie leków, realizacja recept, dowożenie do placówek służby zdrowia, prowadzenie domu – nie wyczerpują znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającej podjęcie pracy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.