III SA/Kr 436/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta decyzja z dnia [...] 2010 r. znak [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 3, art. 50 ust. 1, 2, 5 i 7, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 1994 r. Nr 111, poz. 535 ze zm), w zw. z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1056), po rozpatrzeniu wniosku Nr [...] złożonego dnia 22 grudnia 2010r. przez W. K., przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze Pani W. K. na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. w wymiarze przez 7 dni w tygodniu po 5 godzin dziennie w następujące dni tygodnia: : poniedziałek - 5 godzin, wtorek- 5 godzin, środa - 5 godzin, czwartek - 5 godzin, piątek - 5 godzin, sobota - 5 godzin, niedziele i święta - 5 godzin. Organ orzekł, że specjalistyczne usługi opiekuńcze będą świadczone przez instytucję: Fundacja na rzecz chorych na SM [...], ul. D, K, w zakresie ustalonym w załączniku do decyzji. Specjalistyczne usługi opiekuńcze będą świadczone w K, ul. Ł. Koszt usługi za 1 godzinę wynosi 16,00 zł. Organ orzekł, że za przyznane usługi okresie wskazanym w pkt. 1 sentencji świadczeniobiorca ponosi obniżoną odpłatność w wysokości 7,00 % rzeczywistych kosztów. Świadczeniobiorca winien uregulować miesięczne należności wobec MOPS do dnia 15 każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym usługi zostały wykonane, pod rygorem przymusowego ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,. W okresie pobytu Świadczeniobiorcy poza miejscem, w którym zgodnie z decyzją usługi maja być świadczone, usługi opiekuńcze nie przysługują. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W załączniku do decyzji wskazano rodzaje czynności wykonywanych w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, ze W. K. oczekuje dalszej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych i potrzeby swoje określiła jako pomoc przez 7 dni w tygodniu po 7 godzin dziennie. Ustalono, że wnioskująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje dwupokojowe własnościowe mieszkanie. Posiada orzeczenie o l grupie inwalidzkiej przyznane na stałe. Jest osobą przewlekle chorą. Dochód W. K. stanowi emerytura w wysokości 1307, 07 zł. Z uwagi na wiek i stan zdrowia wymaga opieki i pomocy osób drugich. Uwzględniając potrzeby wnioskującej, oraz aktualne możliwości finansowe MOPS, przyznano świadczenie jak w sentencji decyzji. Wskazano, że MOPS jest zobowiązany uwzględnić potrzeby wszystkich osób zwracających się o przyznanie tej formy pomocy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta jako instytucja polityki społecznej państwa ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zaspokajanie tych potrzeb winno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować, (wyrok NSA z 24 września 2009 r., SA/Gd 3281/85). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ uznał, że z uwagi na stan zdrowia W. K. napotyka na istotne trudności w codziennym funkcjonowaniu i wymaga codziennej pomocy osób drugich, zatem pomoc w formie specjalistycznych usług jest niezbędna. Po uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i treści materiału dowodowego organ uznał, że pomoc przyznana w wymiarze 5 godzin dziennie jest adekwatna do trudnej sytuacji życiowej W. K. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, W. K. powinna ponosić odpłatność za przyznane usługi w wysokości 7, 20 zł za godzinę, co stanowi 45% pełnego kosztu usługi. Jednakże uwzględniając trudną sytuację dochodową, stosownie do § 6 rozporządzenia, odpłatność obniżono do 7% , tj. 1,12 zł za godzinę, co daje wysokość miesięcznej odpłatności w wysokości ok. 156, 80 zł, stosownie do liczby godzin usług miesiącu. Pozostałą część kosztów, tj. ok. 2083,20 zł miesięcznie ponosi MOPS. Powołując się na art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znajdują, organ zobowiązał wnioskującą do regulowania należności za świadczone usługi w wysokości tak ustalonej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. wnosiła o przyznanie usług w wymiarze 7 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu, wskazując na całkowitą niemożność załatwiania i organizowania bieżących spraw życiowych i korzystania z usług medycznych z uwagi na stan zdrowia - niemożność samodzielnego poruszania się. Zakwestionowała także obowiązek ponoszenia odpłatności za przyznane usługi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lutego 2011 r. , [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 50 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i powtórzył ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień ustalając rzeczywiste potrzeby strony w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych i dostatecznie rozpoznał stan faktyczny, zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Organ l instancji indywidualnie dopasował rodzaj i wymiar świadczeń do indywidualnych potrzeb strony, w kolejnej już decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił, dlaczego utrzymał wymiar dotychczas świadczonych specjalistycznych usług opiekuńczych, jak to było w okresie poprzedzającym, przy niezmienionym w zasadzie stanie zdrowotnym i dochodowym Beneficjentki i niezmienionym stanie prawnym. Kolegium oceniło przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie jako prawidłowe i mające oparcie w treści art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Uznało, ze zaskarżona decyzja wydana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. K. Skarżąca wniosła o przyznanie jej dwóch dodatkowych godzin usług i powtórzyła zarzuty odwołania. Wskazała, że przyznanie jej usług w wymiarze 5 godzin dziennie nie jest wystarczające dla wykonania przez opiekuna czynności higienicznych i gospodarczych, niezbędnych w jej stanie zdrowia. Wniosła także o zwolnienie jej z odpłatności za przyznane usługi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Kolegium wskazało na wymiar usług opiekuńczych przyznany skarżącej w okresie objętym poprzednią decyzją, oraz wskazało na niezmieniony w zasadzie stan zdrowotny i sytuację dochodową skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych reguł, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasada ta oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny podmiot prawny, sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni. Stwarza ona gwarancje realizacji praw i interesów stron i uczestników postępowania administracyjnego, a także administracyjnego chroni interesy samej administracji, umożliwiając naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich (tak NSA w wyroku z dnia 12. 11. 1992 r. V SA 721/92, Lex ONSA 3-4/1992, poz. 95). Do uznania, że zasada dwiunstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, ze w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydal decyzję, postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota więc tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy. Postępowanie przed organem drugiej instancji winno być powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest dzianiem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 kpa, Lex(Lex Omega) 052012 i powołane tam orzecznictwo). Wydając decyzję administracyjną organy administracji publicznej powinny kierować się całością przepisów postępowania, a w tym także przepisami art. 6-16 kpa statuującymi zasady postępowania . Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek i zaleceń (por. wyrok WSA w Warszawie z 19.01.2007 r. , II SA/Wa 1911/06, Legalis). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję. Obowiązkiem organu odwoławczego jest oczywiście ocena zaskarżonej decyzji, jednak nie tylko pod kątem zarzutów przedstawionych w odwołaniu, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Jednakże wobec obowiązku wynikającego z art. 15 kpa, ocena przeprowadzona przez organ odwoławczy nie może być oceną wyłącznie formalną, mieć charakteru kasacyjnego. Musi być zbudowana na przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Wreszcie, co wynika z treści art. 107 § 3 kpa organ odwoławczy winien ustosunkować się do zarzutów i twierdzeń strony zawartych w odwołaniu i szczegółowo wyjaśnić motywy, którymi kierował się podejmując swoje rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przywołane wyżej, podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym , w szczególności postępowaniem odwoławczym. Z treści jej uzasadnienia wynika, że Kolegium jako organ odwoławczy przytoczyło treść przepisów prawa materialnego i dokonało tylko i wyłącznie oceny decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę pozytywny wynik tej oceny utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Kolegium na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia wskazało także na treść decyzji przyznającej skarżącej świadczenie za okres od 1 lutego do 31 grudnia 2010. Organ nie odniósł regulacji ustawy o pomocy społecznej do aktualnej sytuacji zdrowotnej i indywidualnych potrzeb skarżącej. Nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów odwołania W. K., nie dokonał ani nie rozważył potrzeby dokonania dodatkowych ustaleń, które być może wskazałyby na potrzebę rozważenia zwiększenia wymiaru przyznanych świadczeń, nie koniecznie przecież w wymiarze oczekiwanym przez skarżącą, chociażby z uwagi na upływ czasu i w związku z nim z całą pewnością nie polepszający się stan Jej zdrowia . Nie rozważył potrzeby .przeprowadzenia dowodu na okoliczność aktualnego stanu zdrowia skarżącej w oparciu chociażby o wywiad w jednostce świadczącej skarżącej usługi medyczne. Zamiast tego, uznał, że w porównaniu do poprzednio wydanej decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych stan zdrowia skarżącej "w zasadzie" nie zmienił się. Stwierdzenie takie nie może być uznane za zgodne z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego wynikającymi z przepisów kpa i nie mogło stanowić żadnej przesłanki do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Jest wyrazem tego, że organ nie ustalił rzeczywistego stanu zdrowia skarżącej w dacie podejmowania rozstrzygnięcia co za tym idzie Sanu skarżącej będącego jedną z przesłanek decydujących o zakresie usług przyznanych zaskarżoną decyzją, lecz oparł się na nie popartych dowodami i niepewnych twierdzeniach. Zobowiązany był organ do szczegółowego rozważenia, czy przyznany wymiar usług opiekuńczych jest adekwatny do koniecznych czynności wynikających z treści załącznika do decyzji organu pierwszej instancji, oraz czy rodzaj i ilość tych czynności odpowiadają niezbędnym potrzebom skarżącej. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób wyżej opisany czyni iluzorycznym wnoszenie przez stronę odwołania i oczekiwanie w związku z tym ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie mogły natomiast być rozpoznane przez sąd wnioski zawarte w skardze o przyznanie skarżącej usług opiekuńczych w zwiększonym wymiarze, ponieważ - jak już wskazano wyżej, sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych i nie orzekają merytorycznie, lecz sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sposób przewidziany w ustawie. Jednym z przejawów tej kontroli jest uchylenie zaskarżonego do sądu aktu. Stwierdzone uchybienia, polegające na naruszeniu przepisów art. 15, 7, 77, 80 i 138 § 1 pkt. 1 kpa niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik postępowania, dlatego zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.