III SA/Kr 444/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M P kwotę [...] zł,- ( [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 lutego 2005 r [...] , po rozpatrzeniu odwołania M.P. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004 r znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Nr 87 jedn. ewidencji przez wykreślenie w jednostce rejestrowej Nr 113 prowadzonej dla działki ewid. Nr [...] o pow. 0.1360 ha objętej Księgą wieczystą [...] własności Gminy, M.P.s A. i M. jako władającego tą działką. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 ,, b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm. ). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę decyzji. Organ prowadzący ewidencję , zawiadomił o wszczęciu na wniosek Gminy ( Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta ) postępowania w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów przez wykreślenie M. P. s. A. i M. jako władającego działką Nr [...] o pow. 0.1360 ha obj. [...] w obrębie 87 jedn. ewid. i pozostawienie wpisu tylko co do Gminy jako właściciela gruntu. W zawiadomieniu doręczonym M.P. w dniu [...] 2004 r , poinformowano o terminie 7 dni , w którym można mieć wgląd w akta sprawy , po którym wydana zostanie decyzja. Strony w terminie nie wniosły zastrzeżeń i decyzją z dnia [...] 2004 r Prezydent Miasta wprowadził żądana zmianę w ewidencji, powołując m.in. przepis § 2 ust.2 pkt 2 , § 10 ust 1 pkt 2 i § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprwie ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu od tej decyzji M. P. podnosił , że od 1948 r działka powyższa jest w posiadaniu jego rodziny , ogrodzona i zagospodarowana , oraz , ze wniósł do Sądu Rejonowego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości. Podnosił , że na każde wezwanie stawiał się jego syn W. dysponujący pełnomocnictwem i zgłaszał , ze sprawa jest w Sądzie , lecz nie sporządzono notatek .Wyrażał także zaskoczenie powiadomieniem , że odbyła się wizja [...]. 2004 r , o której nie był powiadomiony. Wskazując na przepisy art.2 pkt 8 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne , oraz na § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że wobec wpisu prawa własności działki [...] w [...] na rzecz Gminy , działka ma uregulowany stan prawny , a zatem wykazywanie władającego tą działką nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy na poparcie swego stanowiska wskazał na treść art.51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazano , że z akt sprawy wynika , że po wszczęciu postępowania organ prowadzący ewidencję nie przeprowadzał żadnych czynności , więc ewentualne czynności z [...] 2004 r nie były oględzinami w rozumieniu kpa i nie stanowiły jego części .Wskazano , ze organ l instancji umożliwił stronom wgląd w akta postępowania z czego nie skorzystał. Organ odwoławczy zajął również stanowisko , że wniesienie sprawy o zasiedzenie nie ma charakteru zagadnienia prejudycjalnego , gdyż przedmiotem takiego postępowania jest stwierdzenie nabycia własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją utrzymaną w mocy złożył M.P.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art.9 i 10 kpa. Skarżący podniósł , że przed wydaniem decyzji nie poinformowano go o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących komunalizacji działki , którą włada , a w szczególności o założeniu nowej księgi wieczystej w miejsce zniszczonej Lwh 1 Podnosił skarżący , że w zakreślonym przez organ l instancji terminie , do organu zgłosił się jego syn umocowany notarialnym pełnomocnictwem ale nikt nie chciał z nim rozmawiać ani sporządzać notatki , a organ II instancji uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazywał, ze działka była w posiadaniu jego rodziców , a poprzedni właściciel Skarb Państwa , ani Gmina,, nie wypowiedzieli " władania. Podnosił, ze od 1948 r wnoszone są opłaty naliczane przez Urząd , w tym za 2005 r . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko , organ wskazał na wyrok NSA II S.A. 2099/06 Lex Nr 82005 , zgodnie z którym przepis art.51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma zastosowanie tylko do dawnych wpisów do ewidencji gruntów. Organ nie kwestionuje , że tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych obok właścicieli wpisuje się osoby fizyczne lub prawne , w których władaniu znajdują się grunty. Jednak powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał , że przez władającego w nowych wpisach , należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną , która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od jego właściciela. Zdaniem organu przepisów art.9 i10kpa nie naruszono . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z przepisem art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) , przedmiotem kognicji Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art.134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sprawując te kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 - zwanej dalej ustawą - oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) - zwanego dalej Rozporządzeniem. Zgodnie z przepisem art.20 ust.2 pkt 1 ustawy , w ewidencji gruntów ( oprócz tzw. danych przedmiotowych ) , wykazuje się także właściciela , a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby ( fizyczne lub prawne ) , w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Już samo brzmienie tego przepisu wskazuje , iż wykazanie władającego , ( osoby fizycznej i prawnej ) , dotyczy takich gruntów , których właściciel jest niesporny - są to bowiem grunty państwowe lub samorządowe. Zgodnie z przepisem art.43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. dz.U. z 2001 r Nr 142 , poz. 1591 z póź. zm. ) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw. Gmina jako utworzona z mocy prawa wspólnota samorządowa Mieszkańców stosownie do przepisów art.1 ust.1 i art. 2 ust.2 powołanej ustawy posiada osobowość prawną .Wpisanie zatem działki ewid. Nr [...] o pow. 0,1360 ha do księgi wieczystej [...] jako stanowiącej własność Gminy Miasta stwarza ustawowe domniemanie zgodności wpisanego prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Niewątpliwie zatem przedmiotowa działka należy do kategorii gruntów samorządowych w rozumieniu art.20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazanie w przepisie art. 20 ust.2 pkt powołanej ustawy , że władającym gruntem państwowym lub samorządowym może być osoba fizyczna lub inna ( niż państwowa , czy samorządowa ) osoba prawna dowodzi , iż przepis ten pojęcia " władający " nie utożsamia tylko z tym podmiotem , który jest właścicielem gruntu i nie odnosi tego pojęcia tylko do państwowej osoby prawnej lub Skarbu Państwa ( jako właścicieli gruntów państwowych ) , czy do samorządowej osoby prawnej ( np. gminy , związku gmin , powiatu itd. ) . Ustawa używając określenia ,, władający " ( art.14,20 ust.2 pkt 1 , 24 § 3, 51 ) nie definiuje tego pojęcia . Jednakże z przepisu art. 51 zawartego w rozdziale 10 - przepisy przejściowe i końcowe , w myśl którego w ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6 , poz. 32 ) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego , wyprowadziło orzecznictwo NSA wniosek , że w zasadzie wyłącznie przedmiotem informacji jest osoba właściciela , a inny podmiot nie będący właścicielem wykazuje się wtedy tylko , gdy właściciela gruntu ustalić nie można , przy czym chodzi tu o podmiot władający jak właściciel ) por. np. wyrok NSA z 16.11. 1999 r II SA 1260/99 Lex Nr 46220 czy z 06.11.2001 r . II SA 2099/00 , Lex nr 82005 ) . Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono charakter art.51 ustawy jako przejściowego i stanowiącego gwarancję dla władającego nieruchomością w chwili wejścia wżycie ustawy ( 1.07.1989 r ) , że do czasu uregulowania prawa własności gruntu - ale nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej - będzie wykazywany jako podmiot ewidencji gruntów ( cyt. wyżej wyrok NSA z 16.11. 1999 r II SA 1290/99 , Lex Nr 46220). Przepis ten nie może być jednak traktowany jako podstawa prawna rozstrzygnięć aktualizujących ewidencję gruntów na podstawie zdarzeń , które miały miejsce , po wejściu ustawy w życie. Ustalenie , że w odniesieniu do danego przedmiotu ewidencji gruntów ( działki) istnieją dane identyfikujące właściciela , w zasadzie bezprzedmiotowym czyni objęcie ewidencją i ustalenie podmiotu władającego gruntem , w trybie decyzji wydanej przez § 12 ust.2 Rozporządzenia z 20.03. 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 10 ust.1 pkt 2 stanowi , że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a według ust.2 w przypadku braku danych o których mowa w ust.1 pkt 2 wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych , które tymi nieruchomościami władają. Jednakże od zasady , że ustalenie właściciela ( poza sytuacją z art.51 ustawy ) zbędnym czyni ustalenie władającego gruntem , wynika z art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy dalszy wyjątek , właśnie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych . Według § 11 ust.1 Rozporządzenia , w ewidencji gruntów prócz danych , o których mowa w § 10 ( a więc oprócz danych o właścicielu - a przy braku danych o nim - o władającym ), wykazuje się także dane o innych podmiotach wymienionych w tym przepisie. W odniesieniu do gruntu samorządowego stanowiącego własność Gminy są to informacje o ewentualnym użytkowniku wieczystym tego gruntu ( § 11 ust.1 lit a ) , organie administracji publicznej gospodarującym nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości ( §11 ust. 1 lit.d ) , o użytkowniku gruntu samorządowego ( lit. e ). Przepis § 17 Rozporządzenia określa grupy rejestrowe obejmujące właścicieli jak i władających w rozumieniu § 10 ust.2 , zwane podmiotami ewidencyjnymi. W odniesieniu do gruntów samorządowych na poziomie gminy są to grupy 4 do 6 ( grupy 11- 14 dotyczą jednostek samorządowych na szczeblu powiatu i województwa ). Zarazem przepis § 18 ust.3 dzieli na podgrupy rejestrowe , tylko te osoby , organy i jednostki organizacyjne , o których mowa w § 11 ust.1 pkt 1 , które posiadają prawa do gruntu ( nieruchomości ) należących do podmiotu ewidencyjnego zaliczonego do 4 grupy rejestrowej ( t.j. do gminy lub związku międzygminnego nie występującego w zbiegu z użytkownikiem wieczystym ) . Stosownie do postanowień § 73 ust.3 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi podmiotów ewidencyjnych oraz osób , jednostek organizacyjnych i organów , o których mowa w § 11 ust.1 pkt 1 i 2 ( dla jednostek samorządu terytorialnego i ich związków ) są nazwa jednostki ( np. gminy ) lub ich związku oraz siedziba ich organów. Wzajemna relacja § 73 ust.3 do § 18 ust.1 i 3 Rozporządzenia wskazuje , że podmioty wymienione w § 18 ust.3 ( w ramach tzw. podgrup rejestrowych ) , dookreślają w ewidencji jednostki , które władają nieruchomościami gminy na podstawie określonego tytułu . Załącznik Nr 2 do Rozporządzenia określa zasady zaliczania gruntów , budynków i lokali do grup i podgrup rejestrowych .M.in. stosownie do ust.1 pkt 15 załącznika , do 4 grupy rejestrowej zalicza się grunty , które są własnością gmin i związków międzygminnych , z wyłączeniem gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste , oraz grunty , których właściciele nie są znani , znajdujące się we władaniu , na zasadach samoistnego posiadania , gminnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Stosownie do § 17 pkt 15 Rozporządzenia do 15 grupy rejestrowej zalicza się spółki prawa handlowego i inne podmioty ewidencyjne nie wymienione w pkt 1-4 .Według ust. 55 załącznika Nr 2 , do 15 grupy rejestrowej zalicza się grunty będące przedmiotem własności i władania , na zasadach samoistnego posiadania osób nie wymienionych m.in. w ust.15 załącznika. Taka regulacja oznacza , że grunt stanowiący własność gminy , lecz pozostający we władaniu na zasadach samoistnego posiadania osoby fizycznej , podlega zaliczeniu nie do 4 lecz 15 -tej grupy rejestrowej .Żaden przepis prawa nie wymaga by władanie na zasadach samoistnego posiadania opierało się na tytule prawnym .Ewidencja ma bowiem rejestrować nie tylko stany prawne ale i stany faktyczne . Nie jest zaś wyłączona sytuacja faktyczna , że grunt stanowiący własność gminy pozostaje w samoistnym posiadaniu osoby fizycznej bez tytułu prawnego do władania tym gruntem. Jak z powyższego wynika , niezdefiniowane ustawowo pojęcie władającego , na gruncie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454) jest niejednoznaczne. W jednych sytuacjach przez władającego przepisy rozumieją podmiot mający tytuł do władania , a więc faktycznego władztwa nad gruntem , a w innych władanie na zasadach samoistnego posiadania , którego istota polega właśnie na braku tytułu prawnego do faktycznie wykonywanego władania gruntem. Z tych względów ukształtowane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy , a w szczególności Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 158 . poz. 813 z późn.zm. ) , orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego , definiujące jako władającego tylko osobę fizyczną lub prawną , która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego , orzeczenia sądowego lub administracyjnego ( Por.np. wyrok NSA z dnia 1999.08.05 II SA 1007/99 , Lex Nr 46218 , z dnia 1998.08.20 II SA 766/98 , Lex Nr 41298 , czy z dnia 2001 .11.06 II SA 2099/00 Lex Nr 82005) nie zachowało waloru aktualności .W ostatnim z powołanych orzeczeń podkreślono zresztą , że zgodnie z art.20 ust.2 pkt 1 ustawy inaczej uregulowane są wpisy w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych ( obecnie samorządowych ) , gdyż obok właściciela wpisuje się osoby fizyczne lub prawne władające gruntem. Władanie zaś oznacza zawsze fizyczne władztwo nad rzeczą , na tle stosunków cywilnoprawnych odpowiadające posiadaniu. Obowiązujące przepisy nie dają zaś przesłanek , do ograniczenia pojęcia władania jedynie do tych sytuacji , gdy władanie gruntem oparte jest na tytule prawnym innym niż własność. Natomiast władanie oparte na tytule prawnym może mieć znaczenie dla uzyskania określonych skutków w sferze prawa cywilnego , czy administracyjnego. Na władanie jako władztwo faktyczne dające uprawnienie do żądania wyrysu z mapy ewidencyjnej na podstawie art.24 ust.1 i 3 ustawy , zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2003 .11.07 ICK 176/03 , Lex Nr 151620. Powyższe stanowisko prawne implikuje wynik oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Stanowisko zatem organów ewidencji , iż okoliczność , że skarżący M. P. włada działką [...] , bez tytułu prawnego , a w szczególności bez umowy dzierżawy , stanowi wystarczającą przesłankę wprowadzenia zmiany w ewidencji przez wykreślenie go jako władającego gruntem stanowiącym własność Gminy Miasta , stanowiło naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 17 pkt 15 i 18 ust.3 pkt 3 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 ) , w związku z ust. 55 w zw. z ust. 15 załącznika Nr 2 do tego Rozporządzenia regulującego zaliczanie gruntów , budynków i lokali do grup i podgrup rejestrowych . Konsekwencją mylnego stanowiska prawnego organów ewidencji było zaniechanie , z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 10 kpa , poczynienia w postępowaniu dowodowym ustaleń , od kiedy skarżący i na jakiej podstawie figurował w ewidencji gruntów jako władający działką ewid. [...] oraz czy przymiot władającego tą działką utracił , przez ustanie fizycznego władztwa gruntem. Dopiero ustalenie tej przesłanki faktycznej dawało podstawę do zmiany ewidencji gruntów. Z tych przyczyn orzeczono jak w l punkcie sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art.135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm ).Mając na względzie treść uchylonych decyzji , na podstawie art.152 powołanej ustawy orzeczono jak w pkt II sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów na rzecz skarżącego , oparto na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.