III SA/Kr 448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. K., P. A., Z. C. i M. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 29 stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie odwołania Starosty Powiatu postanawia : 1. odrzucić skargę Z. C., 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu 29 stycznia 2013r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Starosty Powiatu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 31 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały Rada Powiatu odwołała M. K. ze stanowiska Starosty Powiatu, co było równoznaczne z odwołaniem całego Zarządu Powiatu. Pismem z dnia 25 marca 2013r. M. K., P. A., Z. C. i M. S. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu, domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia jej bezskuteczności. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na wezwanie Sądu o wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, skarżący w piśmie z dnia 10 czerwca 2013r. wyjaśnili, iż są adresatami tej uchwały, gdyż oprócz odwołania M. K. ze stanowiska Starosty Powiatu, odwołani zostali również członkowie Zarządu Powiatu, tj. P. A. i M. S. oraz członek komisji Rewizyjnej Z. C. Zdaniem skarżących, ich interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z ich uprawnienia do pełnienia funkcji w organach samorządu terytorialnego i biernego prawa wyborczego, wynikającego m.in. z art. 1 ust. 1, art. 26 ust. 1, 2 i 2a, art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz z prawa do zachowania tajności głosowania wynikającego z art. 31 tej ustawy. Poza tym skarżący uważają, że zaskarżona uchwała podważa zaufanie wyborców w stosunku do ich osób. Pismami z dnia 21 czerwca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał P. A., M. S. i Z. C. do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny poprzez wykazanie, że byli członkami Zarządu Powiatu. W odpowiedzi P. A. i M. S. nadesłali pisma z dnia 28 czerwca 2013r., do których dołączyli kserokopie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] 2010r. Nr [...] w sprawie wyboru Członków Zarządu Powiatu . Z § 1 tej uchwały wynika, że członkami Zarządu zostali P. A., M. P. i M. S. Z. C. nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu. W piśmie z dnia 2 lipca 2013r. Wicestarosta wyjaśnił, iż Z. C. nie był członkiem Zarządu Powiatu, a zatem zaskarżona uchwała go nie dotyczy. Natomiast uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] 2012r. Nr [...] Z. C. został odwołany z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu z dnia 29 stycznia 2013r. Nr [...] w sprawie odwołania Starosty Powiatu. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionych podmiotów. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady powiatu obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 z późn. zm.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady powiatu do sądu administracyjnego w trybie art. 87 tej ustawy: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżoną uchwałę w sprawie odwołania Starosty Powiatu niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 4 lutego 2013r., por. sposób obliczania terminu do wniesienia skargi ustalony w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady powiatu należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Orzeczenia te zostały wprawdzie wydane na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jednak z uwagi na niemal identyczną treść tych przepisów, znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 3157/00). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Z. C. Z. C. nie był członkiem Zarządu Powiatu, a zatem zaskarżona uchwała nie dotyczy go bezpośrednio. Skarżący był Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, mógł zatem zaskarżyć uchwałę w sprawie odwołania Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej z dnia 7 grudnia 2012r. Nr [...], gdyż ta uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Pozostaje to jednak poza zakresem niniejszej sprawy. Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała z dnia 29 stycznia 2013r. Nr [...] w sprawie odwołania starosty nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Z. C. Brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej przez art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie przez Z. C. skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 87 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle identycznie brzmiącego art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie powiatowym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 88 ust. 1) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby w stosunku do niej powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej bezczynności i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga Z. C. pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, gdyż nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków strony skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony – jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak w pkt 2 postanowienia. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.