II SAB/Bd 21/08

Dnia 9 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 września 2008 roku sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Rady Gminy w K. w przedmiocie wygaśnięcia mandatów radnych oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy w K. odmówiła wykonania wezwania z dnia [...], którym J. J. wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) o podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych Rady Gminy w K.: P. G., J. W. oraz J. J. Uzasadniając wezwanie wnioskodawca podniósł, iż dwaj z wymienionych we wniosku radnych – P. G. i J. W. zaangażowani są w działalność Gminnej Spółdzielni "S. C." w Książkach (P. G., jako jej prezes, a J. W., jako członek Rady Nadzorczej) użytkującej działkę o powierzchni 0,07 ha, stanowiącą własność Mienia Komunalnego Gminy K. Wyżej wskazana działka zbyta została na mocy Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 37 ust. 2 p. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), bez prawa pierwokupu. Brak prawa pierwokupu potwierdzony został pismem Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], z powyższego pisma wynika również, iż spółdzielni przysługuje, jako samoistnemu posiadaczowi przedmiotowej działki, jej nabycie przez zasiedzenie. Jak podkreślił wnioskodawca sprawowanie przez wyżej wskazanych radnych funkcji w Spółdzielni "S. C." stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobną działalność prowadzi, zgodnie z twierdzeniem J. J., radny J. J., pełniąc funkcję członka Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w K., obsługującego budżet Gminy K. W opinii wnioskodawcy wyżej wskazani radni wyczerpują dyspozycję art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547), w związku z czym odpowiedzialni są za składanie oświadczeń i informacji, o których mowa w art. 24 h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wnioskodawca wskazał ponadto, wynikającą z art. 24h ust. 3 pkt 1 i ust. 6, odpowiedzialność Przewodniczącej Rady Gminy w K. w związku z analizą danych zawartych w oświadczeniach majątkowych radnych. Jak wynika z uzasadnienia Uchwały Nr [...], odmawiającej wykonania wezwania z dnia [...], wskazani przez wnioskodawcę radni nie naruszają przepisów art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Z artykułu powyższego wynika bowiem zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, której mandat sprawują, a także zakaz zarządzania taką działalnością, bądź przedstawicielstwa, czy pełnomocnictwa w jej prowadzeniu. Członkostwo w radzie nadzorczej Gminnej Spółdzielni, czy Banku Spółdzielczego, o których mowa w przedmiotowej sprawie, nie polega na bezpośrednim zarządzaniu działalnością spółdzielni. Kompetencje rady nadzorczej określają przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) i nie może być ona traktowana, jako organ współzarządzający osobą prawną. Wszelkie bowiem kompetencje kierownicze i reprezentacyjne zastrzeżone są dla zarządu spółdzielni, o czym również stanowi ww. ustawa. Ponadto, jak podkreślono w uzasadnieniu, radni w swej działalności nie wykorzystują mienia gminy w ramach działalności Gminnej Spółdzielni. Uchwała wskazała również, iż Bank Spółdzielczy nie zarządza majątkiem komunalnym i składającymi się na niego środkami pieniężnymi gminy, takie bowiem uprawnienie posiada jedynie wójt gminy i osoby przez niego upoważnione, co regulowane jest przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. , Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), bank jest zatem jedynie wykonawcą dyspozycji rady gminy. Uchwała [...] z dnia [...] Rady Gminy w K. stała się przedmiotem skargi, którą J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazał w niej, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiona została w sposób zdawkowy i nieprzekonywujący. Nie zgodził się z zawartym w uzasadnieniu uchwały twierdzeniem, iż udział radnych w radach nadzorczych spółdzielni i banku spółdzielczego nie wpływa w sposób wiążący na działalność tychże instytucji, co wynika w jego przekonaniu z analizy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Skarżący podniósł, iż wymienieni przez niego radni działają w sposób niezgodny z tzw. przepisami antykorupcyjnymi, wprowadzonymi w celu podniesienia gwarancji uczciwości w sprawowaniu mandatów i uniezależnienia ich od organów gminy. Wskazał, iż Bank Spółdzielczy w G. – D., członkiem rady nadzorczej którego jest radny J. J., zawarł umowę o obsługę rachunku bankowego Gminy K. bez przetargu, co czyni ją niezgodną z przepisami o zamówieniach publicznych (świadczy o tym wystąpienie pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...]. nr [...] str. [...]). Wskazał również, iż należąca do Gminnej Spółdzielni "S. C.", której prezesem zarządu jest radny J. G., a członkiem rady nadzorczej – radny J. W., mocą Uchwały nr [...] z dnia [...], sprzedana została w drodze bezprzetargowej, z zastrzeżeniem niewystępowania prawa pierwokupu. Powyższe fakty stwarzają przypuszczenie, iż mogą one świadczyć o wykorzystaniu pozycji radnych w celu osiągnięcia własnej korzyści. Skarżący podniósł, iż w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych P. G. oraz J. W. zwrócił się do Wojewody [...], jednajże organ uznał bezzasadność tej skargi, z powodu nienaruszenia przez radnych przepisów określonych w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, w związku z czym konieczne stało się wezwanie Rady Gminy w K. do podjęcia w przedmiotowej sprawie stosownej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. wniosła o jej oddalenie. Podobnie jak w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały organ stwierdził, iż rada nadzorcza nie może być traktowana, jako organ współzarządzający osobą prawną wobec czego członkostwo radych J. W. oraz J. J. w radach nadzorczych banku spółdzielczego i gminnej spółdzielni nie narusza art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał ponadto, iż Gminna Spółdzielnia "S. C.", co najmniej od 50 lat, jak wynika z operatu regulacji gruntów z [...], władała działką nr [...] o powierzchni 0,07 ha, zabudowaną magazynem nawozowym. W momencie objęcia funkcji radnego, P. G., był od kilku lat prezesem spółdzielni, w związku z czym nie można mówić o wykorzystaniu przez niego pozycji radnego do osiągnięcia korzyści w postaci pierwszeństwa w nabyciu przez Spółdzielnię działki nr [...]. Bezprzetargowe nabycie powyższej działki przez Spółdzielnię nastąpiło w związku z nieprzerwanym użytkowaniem nieruchomości przez 60 lat, w związku z czym nastąpiło nabycie działki poprzez zasiedzenie z mocy prawa. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2008r. skarga została odrzucana, a następnie na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego postanowienie to na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008r. sygn. akt II OSK 669/08 zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd II instancji przyjął, że zaskarżona uchwala spełnia wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa skarga jest skargą na bezczynność. W końcowej części uzasadnienia NSA, odnosząc się do stanowiska Rady Gminy w K. zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie legitymacji procesowej skarżącego, zajął pogląd, że brak legitymacji procesowej skutkuje oddaleniem skargi, a nie odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 tejże ustawy. W przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pojęciem interesu prawnego jako kryterium legitymacji do wniesienia skargi posługuje się również art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ma z kolei związek z art. 28 k.p.a., według którego interes prawny decyduje o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA 3157/00). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona bezczynność Rady Gminy w K. dotyczyła niepodjęcia przez tę Radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnych. Zaskarżona bezczynność ww. Rady nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Brak interesu prawnego po stronie skarżącego powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), skargę oddalił.