II OSK 669/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 18/08 o odrzuceniu skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę wniesioną przez J. J. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podniósł, iż pismem z dnia [...] października 2007 r. J. J. wezwał, na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Radę Gminy w K. do wykonania czynności nakazanych prawem - do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych Gminy w K. W dniu [...] Rada wydała uchwałę, którą odmówiła wykonania wezwania J. J. Sąd uznał, iż skarga J. J. jest niedopuszczalna bowiem zaskarżona uchwała z dnia [...] nie jest wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej a nadto stanowi odpowiedź organu na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa i ze swej istoty jest niezaskarżalna. Uchwała taka potwierdza jedynie złożenie wezwania przez stronę i wyznacza termin do złożenia skargi na akt lub bezczynność organu, a zatem nie może podlegać kontroli sądu dokonywanej według kryterium legalności. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł J. J. reprezentowany przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 49 § 1, 57 § 3 i 57 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.), oraz naruszenie prawa materialnego tj. - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", - art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji ocenę dopuszczalności skargi nieprawidłowo odniósł jedynie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawę skargi w niniejszej sprawie stanowił autonomiczny przepis art. 101a ust. 1 powołanej ustawy zaś art. 101 ust. 1 znajduje zastosowanie jedynie odpowiednio. Strona skarżąca wskazała, iż sprawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy jest sprawą z zakresu administracji publicznej a zatem sprawa należącą do właściwości sądu administracyjnego. Nadto stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest obowiązkiem organu gminy, czynnością nakazaną prawem, o której mowa w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie odczytał istotę sprawy uznając, iż zaskarżona uchwała dotyczy odmowy usunięcia naruszenia prawa. Podstawa prawna skargi jak i jej treść wskazują, iż jest to skarga na bezczynność, o której mowa w art. 57 § 1 pkt 2 in fine ustawy P.p.s.a. Nadto zdanie pierwsze skargi wskazywać także może na sytuację procesową przewidzianą w art. 57 § 3 ustawy P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd I instancji winien był wyjaśnić - w trybie art. 49 ustawy P.p.s.a. - czy w istocie pismo stanowi skargę na uchwałę jak i skargę na bezczynność. Odrzucenie skargi w całości doprowadziło do sytuacji, w której zakres odrzucenia objął także dopuszczalne żądanie nakazania Radzie Gminy podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w K. wniosła o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu i instancji prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Gmina podniosła, iż skarżący nie ma interesu prawnego i nie wykazał tego interesu ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto wskazano, iż Sąd nie ma obowiązku badania celu i istoty skargi poza tekstem skargi, jej faktycznymi sformułowaniami i wnioskami. Gmina zwróciła także uwagę, iż nie wzywa się do korekty pisma wszczynającego postępowanie, jeżeli podlega ono odrzuceniu lub przekazaniu innemu organowi lub sądowi. Wskazała również na brak zarzutu skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarżący wniósł skargę w trybie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591). Warunkiem wniesienia skargi w tym trybie jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. W niniejszej sprawie skarżący J. J., pismem z dnia [...] października 2007 r., wezwał Radę Gminy w K. do wydania uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego wskazując, iż jest to czynność nakazana prawem w związku z naruszeniem przez radnego zakazu, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wywodził, iż Rada Gminy pozostaje w bezczynności a zatem jego żądanie, w trybie art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, jest zasadne. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego Rada Gminy wydała uchwałę z dnia [...], którą odmówiła wykonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa uchwała, będąca jedynie odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowi spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi na bezczynność w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por.: postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1724/2006, Lexpolonica nr 1502303). Zwrócić należy uwagę, że uchwała ta otwiera drogę sądowej kontroli w sprawie na bezczynność organu - Rady Gminy w K. Z treści skargi wynika, iż skarżący zaskarża wprawdzie powyższą uchwałę, ale również wnosi o nakazanie Radzie Gminy w K. podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, wskazując jako podstawę prawną art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tak sformułowanej skargi, jeżeli Sąd I instancji miał wątpliwości co do zakresu skargi to winien to wyjaśnić, czy wniesiona skarga obejmuje również bezczynność Rady Gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowana skarga jest skargą na bezczynność, albowiem bezskuteczne wezwanie zachodzi zarówno wtedy, gdy organ nie zajmuje stanowiska, jak i w tedy, gdy zajmuje stanowisko niezgodne z wezwaniem. Przepis art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawiera szczególne rozwiązanie dopuszczające zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem i mamy wtedy do czynienia z bezczynnością organu. Skarga taka musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Takiej możliwości Sąd I instancji nie wziął pod uwagę ograniczając się jedynie do uznania, iż skarga wniesiona została w trybie art. 101 powołanej ustawy, na uchwałę z dnia [...]. Stanowisko takie, tym bardziej jest niezrozumiałe, gdy weźmie się pod uwagę podstawę prawną wskazaną w skardze, treść odpowiedzi na skargę, jak również treść pisma z dnia [...] lipca 2007 r. stanowiącego załącznik skargi. Rada Gminy w K. w odpowiedzi na skargę wnosi o oddalenie skargi, wskazując na brak legitymacji procesowej skarżącego. Podnosi, iż z samego faktu bycia mieszkańcem wspólnoty samorządowej nie powstaje po stronie mieszkańców interes prawny w domaganiu się wygaśnięcia mandatu, a w przypadku biernego (bezczynności) zachowania się rady, organem właściwym do podjęcia działań jest wojewoda. W piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. sam skarżący wprost podaje m. in., iż Rada pozostaje w bezczynności. W świetle wskazanych wyżej okoliczności za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 49 § 1 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj. art.101 ust.1 i 101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zupełnie odrębną kwestią jest sprawa, czy skarżący ma legitymację procesową do wniesienia skargi na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, jako mieszkaniec gminy. Jednak ta kwestia nie była przedmiotem oceny przez sąd I instancji i wobec tego nie mogła się stać przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym. Nadto brak legitymacji procesowej skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.