III SA/Kr 457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 3 pkt 1a pkt 1c tiret 15, pkt 2, pkt 23 i 24, art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1-4, ust. 4a-4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wysokości dochodu...), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r., znak: [...], którą odmówiono M. J. świadczenia w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko – K. J., 2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na K. J. 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na K. J. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2012 r. organ I instancji - Wójta Gminy - odmówił przyznania M. J. świadczeń w formie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, wskazując, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że rodzina M. J. uzyskała dochód miesięczny w wysokości 1.296,86 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 648,43 zł i przekracza kwotę 539,00 zł tj. określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego o kwotę 109,43 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. J., zarzucając organowi niesłuszność stwierdzenia przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególności błędne obliczenie wysokości dochodu jej rodziny oraz niepoprawne ustalenie miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka rodziny. Wskazała, że kryterium dochodowe w jej przypadku winno wynosić 616,00 zł. Skoro studia zakończyła wraz z dniem egzaminu dyplomowego, tj. 24 października 2012 r., a ostatnią ratę stypendium socjalnego pobrała za lipiec 2012 r., to od sierpnia 2012 r. utraciła wszelkie dochody z uczelni. Wyjaśniła także, że na podstawie umowy o pracę, jej miesięczne wynagrodzenie netto wynosi 1.116,86 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 558,43 zł miesięcznie i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 § 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Opisaną na wstępie kwestionowaną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że w niniejszej sprawie prawo do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2012/2013 winno być ustalone na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2011, tj. kwoty 2160,00 zł. W ocenie Kolegium organ l instancji prawidłowo obliczył miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie, bowiem dochód zadeklarowany przez wnioskodawczynię (oświadczenie z dnia 26 października 2012 r. o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) w kwocie 2.160,00 zł (stypendium socjalne) podzielił przez 12, co dało kwotę 180,00 zł. Do tak uzyskanego miesięcznego dochodu rodziny organ I instancji dodał (zgodnie z przepisem art. 5 ust. 4 lit. b) dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód ten został osiągnięty i jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych w kwocie 1.116,86 zł (na podstawie zaświadczenia o zarobkach z dnia 23 października 2012 r.), co dało sumę równą 1.296,86 zł. Tak uzyskany dochód miesięczny rodziny został podzielony przez liczbę członków rodziny (przez 2), dając miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości 648,43 zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych stanowiące 539,00 zł o kwotę 109,43 zł. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w sprawie brak jest także spełnienia treści art. 5 ust. 3 ustawy. W okresie zasiłkowym 2012/2013 najniższy zasiłek rodzinny wynosi 77,00 zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie uprawniający do zasiłku rodzinnego wynosi 539,00 zł, natomiast miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 648,43 zł. Przekroczenie wynosi 109,43 zł i jest wyższe od najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77,00 zł. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego, co skutkuje brakiem uprawnień do wnioskowanego zasiłku rodzinnego, brak jest także uprawnień do pobierania dodatków do zasiłku rodzinnego. W skardze na powyższą decyzję M. J. podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 w zw. z art. 77, art. 78 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), a także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1- 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 zł. W myśl ust. 3 art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych "W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Stosownie do treści ust. 4 art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego." Zgodnie natomiast z ust. 4a art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych." Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, mające zastosowanie w tym przypadku, stwierdzić po pierwsze należy, że myli się skarżąca twierdząc, iż kryterium dochodowe, o którym mowa w ust. 1 art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winno wynosić 616,00 zł. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wysokości dochodu...), od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2014 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynosi 539,00 zł. Po drugie, organy dokonały zdaniem Sądu, prawidłowej wykładni powyższych przepisów ustawy. Zauważyć, bowiem należy, że w świetle definicji legalnej, zawartej w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych: w tym m. in. inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom. Za dochód rodziny, według art. 3 pkt 2 tej ustawy, uważa się natomiast sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny, to w myśl art. 3 pkt 2a ustawy, przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b. Okresem zasiłkowym, jest zaś okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, tj. w tym wypadku 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. Rzeczywiście, jak podnosi skarżąca, z zaświadczenia Urzędu Skarbowego, na które się powołuje, wynika, że nie deklarowała za 2011 r. dochodu na zasadach ogólnych i z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Sama jednakże skarżąca oświadczyła, że osiągnęła w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód w wysokości 2160,00 zł z tytułu stypendium socjalnego (oświadczenie z dnia 26 października 2012 r.), co stanowi, jak prawidłowo uznały organy, dochód w rozumieniu art. 3 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczyć przy tym należy, że pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest różne od pojęcia dochodu w świetle regulacji podatkowych, a wynika to choćby z tego, iż za dochód uważa się także te przychody, które nie są opodatkowane na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest to też tzw. dochód utracony, bo przez ten rozumie się tylko i wyłącznie taki, który byłby spowodowany właśnie utratą, a nie uzyskaniem, jak w tym wypadku stypendium, czy też np. utratą prawa do zasiłku, uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, czy innych zdarzeń wskazanych w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dzieląc zatem kwotę uzyskanego stypendium przez 12 organy ustaliły miesięczny dochód rodziny skarżącej w wysokości 180 zł. Nawet jeżeliby uznać, że kwotę tę należało podzielić przez liczbę miesięcy, przez które faktycznie stypendium to zostało pobierane i wypłacane skarżącej, jak podnosi skarżąca, to w wyniku działania matematycznego daje to kwotę 216 zł. miesięcznie (2160:10 = 216 zł.). Do tej kwoty, zasadnie dodając uzyskany dochód w wysokości 1116,86 zł z miesiąca października 2012 r., zgodnie z treścią art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy ustaliły, po podzieleniu przez liczbę członków rodziny (2) kwotę miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie na poziomie 648,43 zł. Przyjmując natomiast wariant skarżącej dało by to kwotę 666,43 zł na osobę w rodzinie. Powyższego dostatecznie więc obrazuje, że uwzględnienie postulatu skarżącej i tak nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, gdyż prowadziłoby do odmowy żądanego świadczenia i dodatków do tego świadczenia z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia przez niego roku szkolnego. Przekroczenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie nie wynosiłoby wówczas 109,43 zł, a 127,43 zł, i byłoby wyższe od kwoty 77 zł stanowiącej najniższy zasiłek rodzinny, co powoduje, że skarżąca nie może skorzystać z dobrodziejstwa ustanowionego w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie jest mowa, iż takie świadczenie mogłoby zostać przyznane w przypadku, gdy ma miejsce przekroczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, ale o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, przysługującemu w okresie, na który zasiłek jest ustalany. W ocenie Sądu, nie można więc postawić organom orzekającym nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale i procesowego – art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dostateczny też sposób przedstawiło motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym sposób rozumienia przepisów, w tym rozumienia i ustalenia dochodu rodziny skarżącej. Nawet jeżeli zredagowanie uzasadnienia nie jest idealne, to spełnia ono jednak minimalne standardy uzasadnienia decyzji administracyjnej, w myśl postanowień art. 107 § 3 k.p.a. Całkowicie chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca bliżej też nie wyjaśniła, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu przez organy. Przepis ten ustanawia zasadę czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Realizacja tej zasady przejawia się miedzy innymi w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania, ale także w prawie do uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez organ. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecnym, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Brać udział w postępowaniu, to oznacza nie tylko branie udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Zdaniem Sądu prawo to zostało w pełni skarżącej zagwarantowane. Wiedziała o toczącym się postępowaniu, gdyż o tym została zawiadomiona pismem z dnia 15 listopada 2012 r., czynnie w nim uczestniczyła składając choćby przysługujący jej środek zaskarżenia w postaci odwołania, w którym podniosła szereg argumentów odnoszących się do okoliczności nie tylko stanu faktycznego, ale i do rozumienia przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie SKO operowało na podstawie materiału dowodowego zabranego w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, a strona na etapie postępowania odwoławczego nie wnioskowała w odwołaniu, czy w innych pismach, o przeprowadzenie innych jeszcze dowodów, niż te które pierwotnie przedstawiła, to nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.