III SA/Kr 459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 10 w związku z art. 2 pkt 11, art. 7, art. 25 oraz art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 104, art. 107 K.p.a., a także rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego ustalił, że świadczenie wychowawcze na dziecko O. P. – K. w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2018 r. przyznane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i ustalono wysokość nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na 3.000 zł. z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczone do dnia spłaty, oraz zobowiązano K. P. do zwrotu tego nienależnie pobranego świadczeni wychowawczego z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2017 r., orzekł o przyznaniu K. P. świadczenia wychowawczego na dzieci O. P. – K. i N. D. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko. W załączniku nr 1 do decyzji zostało zawarte pouczenie, zgodnie, z którym osoba, która świadczenie otrzymała jest zobowiązana do zawiadomienia ośrodka o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym o zmianie formy zatrudnienia i wysokości dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wnioskodawczyni zatem miała obowiązek niezwłocznego poinformowania organu I instancji o tych zmianach. Po wygaśnięciu decyzji organ I instancji powziął informację, że w przypadku rodziny strony nastąpiła zmiana składu rodziny i wysokości dochodu na członka rodziny. Z ustaleń organu I instancji wynika, że w dniu 13 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy orzekł rozwód małżeństwa K. D. – P. i D. D. Wyrok ten w dniu 29 marca 2018 r. stał się prawomocny, o tym fakcie strona nie poinformowała niezwłocznie organu I instancji. Ustalono, że w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2018 r. miesięczny dochód rodziny wynosił 2.941,31 zł, co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny 940,49 zł., a kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła K. P. podnosząc, że przedstawione dochody są nieprawdziwe i niezgodę ze stanem faktycznym. Strona uzyskuje dochód jedynie z zatrudnienia na pół etatu w kwocie 640,25 zł miesięcznie, a ponadto alimenty na córkę w kwocie 500 zł miesięcznie oraz świadczenia wychowawcze na syna i córkę. W październiku 2018 r. natomiast uzyskała alimenty na syna w kwocie 400 zł miesięcznie. Odwołująca wniosła o ponowne przeliczenie jej dochodu i uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak stanowi art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W tym miejscu wskazać należy, iż w podstawie prawnej decyzji objętej odwołaniem organ I instancji wskazał przede wszystkim art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w świetle którego świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Przyjęta w art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci konstrukcja "nienależnie pobranego świadczenia" jest zbieżna z regulacją zawartą w art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym w omawianej sprawie uprawnione jest odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak w orzecznictwie dotyczącym art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym istotną cechą konstrukcji nienależnie pobranego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała - co do faktu, że jej się ono nie należy, co wiąże się z prawidłowym pouczeniem o przesłankach nabycia lub utraty prawa do świadczenia. Taki pogląd, z uwagi na wskazane wyżej podobieństwo "nienależnie pobranego świadczenia" w ww. ustawach, jest aktualny również w odniesieniu do nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z treści tej regulacji prawnej wynika, że uprawnienie do świadczenia wychowawczego może nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania pobieraniu nieprawnie świadczeń ustawodawca wprowadził ogólną zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być niewątpliwie interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny i dowolny. Organ stwierdził, że K. P. została prawidłowo pouczona o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu I instancji o zmianach w składzie osobowym rodziny i tym samym o zmianach w dochodzie członków rodziny. Z analizy akt sprawy wynika, że są to okoliczności prawidłowo ustalone w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym. Zatem SKO nie może zmienić niekorzystnej dla odwołującej się decyzji i działać contra legem czy też na zasadzie uznania administracyjnego i jest związane obowiązującymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpoznaniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie faktycznego dochodu jaki osiąga skarżąca; 2/ art. 2 pkt 1, art. 2, art. 4, art. 14, art. 16, art. 20, art. 7, art. 25 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci; 3/ art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu podniesiono, że przedstawione kwoty dochodu nie są prawdziwe i są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ skarżąca nie osiąga takiego dochodu. Jedyny dochód jaki otrzymuje wynika z jej zatrudnienia na umowę o pracę na ½ etatu w kwocie 640,25 zł oraz alimenty na córkę w wysokości 500 zł miesięcznie. Tym samym dochód w jej rodzinie wynosi 1140, 25 zł i świadczenie wychowawcze na córkę i syna. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, bowiem organy naruszyły przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 15 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Konsekwencją tych uchybień jest niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją SKO w pełni podzielając poglądy i stanowisko organu pierwszej instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu ustalającą, że świadczenie wychowawcze przyznane skarżącej na dziecko O. P. – K. w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i nakazującą zwrot tego świadczenia wraz z odsetkami. Powodem dla którego organ pierwszej instancji uznał wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane była okoliczność, iż w tym okresie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego oraz zmiany w składzie rodziny. Strona nie godzi się z tymi rozstrzygnięciami eksponując wadliwość wyliczenia dochodu przez organy. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna w szczególności z tego względu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został bowiem prawidłowo ustalony jej stan faktyczny, a jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Nadto naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik. Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obydwu instancji ze względu na konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowania. Dostrzeżone uchybienia dotyczące prawa materialnego i procesowego będą prezentowane łącznie z tego względu, że wadliwości w zakresie odkodowania przepisów prawa materialnego skutkowały niedostatkami w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Sprawa toczyła się na podstawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się między innymi świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (ust. 2 pkt 1). Z treści art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że opisana w tym przepisie przesłanka zwrotu znajduje zastosowanie w przypadku, gdy strona była uprawniona do pobierania świadczenia, jednak w trakcie jego pobierania zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do jego pobierania – z dodatkowym zastrzeżeniem, że pobierający świadczenie był pouczony o tej okoliczności. Inaczej rzecz ujmując w dacie przyznania świadczenia było ono należne, ale w trakcie jego pobierania utraciło ów walor "należności" w związku z zaistnieniem okoliczności, z którą prawodawca łączy taki skutek. Kluczowa jest też prawidłowość pouczenia, determinująca nienależność pobrania. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku rodziny skarżącej nastąpiła zmiana składu rodziny i wysokości dochodu na członka rodziny, które nie uzasadniały możliwości pobierania przez nią świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. W dniu 13 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy orzekł bowiem rozwód małżeństwa K. D. – P. i D. D. W dniu 29 marca 2018 r. wyrok stał się prawomocny. Skarżąca nie poinformowała o tym niezwłocznie organu I instancji. Organ podniósł, że w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.941,31 zł, co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny 940,49 zł i kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. Te ustalenia w pełni podzielił organ II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że stanowisko organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne w zakresie kwalifikacji świadczenia jako nienależnego ze względu na błędy w wyliczeniu dochodu. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy w sposób mający wpływ na wynik. Nadto doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zarówno w zakresie ustalenia nienależności świadczenia, jak i nienależności jego pobrania – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze wskazać należy, że organ i instancji nie odniósł się od treści dokumentów zebranych w sprawie, a organ II instancji powielając to stanowisko dodatkowo nie odniósł się od twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. W aktach sprawy zalega umowa o pracę zwarta w dniu 4 września 2017 r. pomiędzy skarżącą a I. B. "A". Umowa ta zawarta jest na czas nieokreślony na 1/2 etatu, a wynagrodzenie skarżącej wynosi 1000 zł brutto. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się informacja z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z której wynika, że skarżąca w dniu 1 września 2017 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższe dokumenty nieuprawnione jest liczenie dochodu skarżącej w ten sposób, że wliczana jest kwota dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazać należy, że skarżąca podniosła okoliczność błędnego wyliczenia dochodu w rodzinie, a Kolegium do tego zarzutu nie odniosło się. Chcąc, zatem ponownie ustalać dochód rodziny skarżącej organy nie powinny abstrahować od faktu, że od 4 września 2017 r., a więc jeszcze przed rozpoczęciem okresu świadczeniowego, skarżąca zawarła umowę o pracę i uzyskiwała inny (niższy) dochód niż wcześniej prowadząc działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając postawione organom zarzuty Sąd stwierdza, że nienależność świadczenia nie została wykazana, gdyż doszło do nieprawidłowości w wyliczeniu dochodu. Wykazana wadliwość ustaleń dowodowych w zakresie wysokości dochodu – będąca również po części wynikiem naruszenia przepisu prawa materialnego - spowodowała przedwczesność kwalifikacji przedmiotowego świadczenia jako nienależnego. Nie sposób bowiem stwierdzić, czy doszło do przekroczenia kryterium dochodowego jeżeli wysokość dochodu nie została należycie wyliczona. Nadto organy nie wykazały nienależności pobrania. Ogólnikowe stwierdzenie, że strona była pouczona o konieczności niezwłocznego powiadamiania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, w okolicznościach tej sprawy nie stanowi wykazania, że świadczenie zostało pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Nie wykazano, że skarżąca była osobą działającą w złej wierze, która pobrała świadczenie wiedząc, że się to świadczenie jej nie należy. Trudności organów w kwalifikacji zmian sytuacji strony i jej rodziny w kontekście ich wpływu na prawo do świadczeń wskazują, że dla zarzucenia nienależności pobrania nie jest wystarczające stwierdzenie o formalnym dopełnieniu obowiązku pouczenia. W szerszym zakresie podstaw do kwalifikacji pobrania jako nienależnego nie badano. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wykonają zalecenia, uwzględniając wyżej sformułowaną ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.