III SA/Kr 460/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Protokolant Asystent Sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat A. S. – C. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmówił R. J. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i art. 107 kpa, Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 3 pkt 1, 10, 11, art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20, art. 23, art. 23 ust. 4e, art. 24, art. 25, art. 26, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) oraz art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że R. J. wnioskował o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt ustalił, że miesięczny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wynoszący 361,40 zł, nie przekracza kwoty progowej 623 zł. Wójt ustalił też, że J. K. jest osobą samotną i niepełnosprawną. Organ I instancji zaznaczył, że R. J. zamieszkuje we wspólnym domu wraz z matką M. J., z którą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W budynku tym zamieszkuje również J. K., która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wójt podkreślił, że z dokonanych ustaleń wynikało, iż M. J. jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad J. K. Zdaniem organu I instancji R. J. nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad babcią i nie spełnia przesłanki, o jakiej mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ postępowanie wykazało, iż R. J. utracił status osoby bezrobotnej, gdyż wyrejestrował się z Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 27 lutego 2011 r. Zatem w dniu składania wniosku nie pozostawał w zatrudnieniu. Ponadto organ I instancji podał, że wyrejestrowanie R. J. z Powiatowego Urzędu Pracy spowodowane było faktem, że R. J. ubiegał się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad J. K. Po rozpatrzeniu wniosku wydana została decyzja odmowna, która z kolei została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z [...] 2012 r. Wójt zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 listopada 2013 r. oddalił skargę R. J. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy wniósł R. J., który wyjaśnił, że wyrejestrował się w urzędzie pracy, aby sprawować opiekę nad niewidomym dziadkiem J. K., który następnie zmarł. Odwołujący się podkreślił, że po śmierci dziadka zaczął sprawować opiekę nad babcią. Zaznaczył też, że jego matka nie może sprawować opieki, ponieważ sama jest osobą niepełnosprawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady przyznawania specjalnych zasiłków opiekuńczych z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2015 r. Kolegium wskazało, że J. K. ma córkę, z którą wspólnie mieszka, zaś z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego wystąpiła osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Kolegium ustaliło, że M. J. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, ale nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym, w ocenie Kolegium, organ l instancji słusznie podniósł, że po stronie M. J. - osoby zobowiązanej do alimentacji w stosunku do J. K. - nie występują przeszkody, które nie pozwalałyby się jej z tego obowiązku wywiązywać. Równocześnie zakres sprawowanej opieki nad J. K., jaki wskazał R. J. w oświadczeniu sporządzonym podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (podanie jedzenia, lekarstw, zakupy, zapalenie w piecu, asysta przy przejściu do łazienki), nie są czynnościami, których M. J. nie mogłaby samodzielnie wykonać. Ponadto zarówno wnioskodawca jak i jego matka oraz babcia mieszkają w jednym domu. Dlatego, zdaniem Kolegium, możliwe jest, aby opiekę nad niepełnosprawną szczególnie w tych cięższych czynnościach jak przyniesienie wody w miednicy czy kąpiel sprawowali wspólnie. W ocenie Kolegium w przypadku R. J. nie została też spełniona przesłanka rezygnacji przez opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, ponieważ R. J. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a następnie utracił ten status z dniem 22 lutego 2011 r. Kolegium uznało, że fakt utraty statusu osoby bezrobotnej na własny wniosek nie jest tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia oraz nie stanowi okoliczności uprawniającej do wnioskowanego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że skoro na R. J. nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do babci i nie wystąpiła rezygnacja z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej, to nie było podstaw do przyznania R. J. specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję SKO wniósł R. J., który podkreślił, że jego matka nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad babcią i z tego względu opiekę musi sprawować skarżący, co uniemożliwia mu podjęcia pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. ustanowił dla skarżącego adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium błędnie przyjęło, że "przepis ten w nowym brzmieniu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie". Organ odwoławczy miał na myśli tę okoliczność, że od dnia 1 stycznia 2015 r. art. 16a ust. 1 ustawy i świadczeniach rodzinnych dopuszcza przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie tylko w przypadku, gdy osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (pkt 2), lecz także gdy taka osoba nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 1). Zmiana ta istotnie weszła w życie 1 stycznia 2015 r., co wynikało z treści art. 26 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Podkreślić trzeba jednak, że ustawa nowelizująca ustawę o świadczeniach rodzinnych nie zawiera przepisów przejściowych wskazujących na to, że sprawy, w których wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożono przed wejściem w życie nowelizacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy stosować ten przepis w brzmieniu innym niż obowiązujące w dacie orzekania. W takiej zaś sytuacji ma zastosowanie ogólna zasada z art. 6 kpa nakazująca organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Z tego zaś wysnuć należy wniosek, że organ jest zobowiązany do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Odstąpienie od tej zasady musi znajdować oparcie w wyraźnym przepisie ustawy nakazującym stosowanie przepisów w innym brzmieniu niż te obowiązujące w dniu orzekania. Jak zaś wskazano wyżej, ustawa nowelizująca art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera tego rodzaju przepisów, a więc przy ocenianiu spełnienia przesłanek określonych w art. 16a ust. 1, organ zobowiązany był do stosowania tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Skoro zatem zaskarżona decyzja SKO została wydana w dniu 9 lutego 2015 r., to z powyższych rozważań wynika, że Kolegium błędnie uznało, iż wniosek R. J. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien zostać oceniony przy zastosowaniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2015 r. Takie działanie Kolegium nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zmieniającej m. in. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do oceny przesłanki określonej w tym przepisie bez uwzględnienia zmian, które weszły w życie 1 stycznia 2015 r., a które pozwalają na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie tylko tym, którzy zrezygnowali z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, lecz także tym, którzy w tym celu zatrudnienia nie podejmują. Oprócz wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszone zostały przepisy postępowania nakazujące organom prawidłowe wyjaśnienie wszystkich istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności i wydanie orzeczenia na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły, czy córka J. K. jest w stanie realnie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny względem matki. Ustalenia organów w tym zakresie zostały oparte jedynie na treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 lutego 2009 r., z którego wynikało, ze M. J. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby oraz jest zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej. Dlatego organy przyjęły, że M. J. może wypełniać obowiązek alimentacyjny wobec swojej matki. W ocenie Sądu taki wniosek był przedwczesny, a organy nie mogą rozstrzygać tego rodzaju kwestii tylko na podstawie treści orzeczenia wydanego w 2009 roku. Badając, czy obowiązek opieki nad babcią nie przeszedł na skarżącego z powodu niemożności wykonywania tego obowiązku przez M. J., organy winny oprzeć się na aktualnych ustaleniach faktycznych. Oczywistym jest bowiem, że od dnia wydania orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 29 lutego 2009 r. stan zdrowia M. J. mógł ulec istotnym zmianom mającym wpływ na jej zdolność do sprawowania opieki nad matką. Orzeczenie o niepełnosprawności może też stać się nieaktualne, a wobec braku stosownego wniosku nie zostanie wydane nowe orzeczenie uwzględniające zmiany w stanie zdrowia osoby niepełnosprawnej. Dlatego organy pomocy społecznej nie mogą opierać się na treści orzeczenia wydanego przed kilkoma laty, lecz winny podjąć czynności zmierzające do ustalenia, jaki jest obecny stan zdrowia M. J. i czy może ona realnie sprawować opiekę nad swoją matką. W kontrolowanym postępowaniu takich działań organy nie podjęły, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że M. J. może wypełniać obowiązek alimentacyjny wobec J. K. tylko na podstawie treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego niemal sześć lat przed datą wydania decyzji rozstrzygającej o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto wytknąć należy organom obu instancji, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają im uprawnienia do badania, czy J. K., jako osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu czy też wymaga pomocy innych osób. Z treści art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem, że przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest legitymowanie się przez daną osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeśli zaś ta okoliczność została ustalona, to organy pomocy społecznej nie są uprawnione do dalszego badania sposobu funkcjonowania tej osoby w codziennym życiu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc do orzekania na podstawie art. 16a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, zweryfikowania tego, czy M. J. jest w stanie realnie wypełniać obowiązek alimentacyjny wobec matki, czy też nie jest to możliwe i obowiązek ten przechodzi na zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji względem J. K. Ponadto, wobec ustalenia, że J. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy winny zaniechać rozważań dotyczących tego, czy jest ona osobą rzeczywiście wymagająca opieki. Mając na uwadze powyższe, orzeczono, jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Ponadto przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć o kwotę podatku od towarów i usług.