III SA/Kr 461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy M na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania robót geologicznych postanawia: odrzucić skargę Burmistrz Miasta i Gminy M postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...], na podstawie art. 123-126 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. nr 163, poz. 981), dalej "P.g.g.", w związku z wnioskiem Marszałka Województwa, zaopiniował negatywnie "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu poszukiwawczo-rozpoznawczego "B" w celu ujęcia wód leczniczych" na działce [...] w M. Wniosek o wydanie postanowienia opiniującego został złożony przez Marszałka Województwa w związku z toczącym się przed nim postępowaniem w sprawie zatwierdzenia ww. projektu robót geologicznych. Przedsiębiorstwo Robót Budowlanych i Transportowych "C Sp.j. S. i J. C. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Miasta i Gminy M wniósł 4 marca 2013 r. skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący, jako organ administracyjny nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi. Nie jest on stroną postępowania stosownie do art. 28 K.p.a. jak i art. 50 P.p.s.a. Przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bez względu na przedmiot sprawy i jego związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.:Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 32 P.p.s.a., który stanowi, że stronami w postępowaniu sądowo administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się w momencie skutecznego wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Z tego względu struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed sądem przez podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Takie ukształtowanie struktury postępowania sądowoadministracyjnego zakreśla krąg podmiotów, którym przepisy procesowe przyznają prawo do wszczęcia postępowania przed sądem. Z tego właśnie względu postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku organów współdziałających, zajmujących stanowisko, wyrażających opinię lub zgodę w postępowaniu pomocniczym do postępowania głównego. Organ taki nie może, zatem występować jako strona w dalszych stadiach postępowania administracyjnego w sprawie przez siebie rozstrzygniętej i nie może posiadać uprawnień do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia. W sprawie taki właśnie status posiada Burmistrz Miasta i Gminy M. Przedmiotem jego skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - organu odwoławczego-dotyczące negatywnego zaopiniowania przez Burmistrza projektu robót geologicznych. Postanowienie to zostało wydane w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.:Dz. U. z 2013r, poz. 267), dalej "K.p.a.", zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu przez niego stanowiska. Zajęcie stanowiska przybiera formę opinii lub inną określoną przepisami prawa. Obowiązek współdziałania realizuje z urzędu organ powołany do wydania decyzji, zwracając się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, a następnie powiadamiając o tej czynności strony. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie (art. 106 § 5K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego wart. 106 normuje wyłącznie kwestie proceduralne tego współdziałania, natomiast obowiązek i zakres współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej określają konkretne przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem prawa materialnego, który przewiduje obowiązek współdziałania przy wydawaniu przez organ administracji geologicznej (Marszałka Województwa) decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jest przepis art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 80 ust. 1 P.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Organ właściwy do wydania decyzji w tej samej sprawie nie może być stroną postępowania. Dotyczy to także "postępowania wpadkowego" i wydającego postanowienie opiniujące organu współdziałającego. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego. Kwestia dopuszczalności wnoszenia skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej była dotychczas rozstrzygana w sposób jednolity i jednoznaczny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej przez Sąd sprawie był powołany do wydania postanowienia w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji, a który nie zgadza się z postanowieniem organu odwoławczego. Innymi słowy, inna jest rola procesowa organu, a inna strony, (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 974/99 (Lex nr 46296, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 617/11). Odnośnie sytuacji procesowej organu opiniującego NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 1971/93 (Wokanda 1994, nr 6, s. 34), wskazał, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. także wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. II GSK 246/08). Zgadzając się w pełni z przedstawionymi poglądami i mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy M jako organ pierwszej instancji nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, ponieważ przepisy prawa materialnego nie przyznają temu organowi interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalna.