III SA/Kr 468/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 8, art. 11, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], odmówił J. M. przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 29 października 2010 r. J. M. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu wrześniu 2010 r. nie osiągnął własnych dochodów i utrzymywał się ze świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym dochód wnioskodawcy wynoszący 0 złotych nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477 złotych, a określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Dalej organ I instancji wskazał na regulację art. 4 w/w ustawy, w myśl którego osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a także na regulację art. 11 ust. 2 tej ustawy, w świetle którego brak takiej współpracy może stanowić podstawę odmowy przyznania takiego świadczenia. Organ wskazał, że wnioskodawca nie zgłosił się do prac społecznie użytecznych w wyznaczonym terminie i nie rozliczył się ze skierowania do tych prac. W dniu 29 listopada 2010 r. oświadczył z kolei, że ze względu na stan zdrowia nie podejmie prac społecznie użytecznych. Równocześnie został poinformowany, że w powyższej sytuacji powinien doręczyć zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy. W odpowiedzi na powyższe oświadczył, że zaświadczenia lekarskiego nie doręczy. Organ zaznaczył, że wnioskodawca nadal jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy i ma możliwość podjęcia prac społecznie użytecznych. W dniu 6 grudnia 2010 r. wnioskodawca poinformował, że ze względu na niestawienie się na wyznaczony termin w Gminnym Urzędzie Pracy został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Organ ustalił także, że nie podjął prac społecznie użytecznych oraz nie doręczył zaświadczenia o niezdolności do pracy. Opisany powyżej brak wywiązywania się z podejmowanych uzgodnień organ I instancji potraktował jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji i odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. podnosząc, że ustawa o pomocy społecznej nie upoważnia organu do żądania zaświadczenia z Gminnego Urzędu Pracy jak również, nie zobowiązuje odwołującego do dostarczenia zaświadczenia o niezdolności do pracy. Zdaniem odwołującego nie podjęcie przez niego prac społecznie użytecznych nie może stanowić odmowy przyznania zasiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe kolegium Odwoławcze wskazało, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 5 listopada 2010 r. J. M. został skierowany przez Grodzki Urząd Pracy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej celem podjęcia prac społecznie użytecznych w charakterze pracownika gospodarczego. Ponieważ J. M. nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym, wystosowano wezwanie, a następnie przedłużono postępowanie, aby strona miała szansę na zgłoszenie się, bądź przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy. Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie odwołującego, że nadal szuka pracy we własnym zakresie i będzie prowadził notatnik aktywności zawodowej, który przedstawi 30-go każdego miesiąca. Jednakże odwołujący oświadczył następnie, że nie zgłosił się do prac społecznie użytecznych i nie rozliczył się ze skierowania do Gminnego Urzędu Pracy. Kolegium przychyliło się do wniosków organu I instancji w kwestii ustaleń dotyczących odmowy przyznania zasiłku w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium ustalenia organu I instancji oparte są na należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ podkreślił, że nie bez znaczenia w świetle ustawy o pomocy społecznej jest odpowiednie zachowanie osoby, która korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. W tym miejscu wskazano na art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej powinno następować jedynie w warunkach, które odzwierciedlają własne dążenia wnioskującego o pomoc do wychodzenia z trudnej sytuacji życiowej. W niniejszej sprawie wnioskodawca posiada pewne możliwości znalezienia pracy, z której mógłby zacząć się samodzielnie utrzymywać. Zdaniem Kolegium nie realizuje on w pełni standardów współdziałania z organem pomocy społecznej, jakie wyznaczone są przez przepisy ustawy o pomocy społecznej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 marca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. M. Zwrócił się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nie zgadza się z odmową przyznania mu zasiłku z uwagi na nie zgłoszenie się przez niego do wykonywania prac społecznie użytecznych oraz nie dostarczenia zaświadczenia lekarskiego. Skarżący uważa, że ustawa o pomocy społecznej nie daje ośrodkowi pomocy społecznej uprawnień do organizacji i realizacji prac społecznie użytecznych. Podobnie ustawa ta nie daje urzędnikom prawa do żądania zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W świetle dokonanych przez organy orzekające ustaleń nie pozostawia wątpliwości, że skarżący spełnia kryteria warunkujące przyznanie mu żądanego świadczenia, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z uwagi na pozostawanie bez pracy. Zaznaczyć jednakże należy, że w świetle zasad i celów pomocy społecznej, które należy uwzględniać w procesie decyzyjnym dotyczącym przyznania świadczeń z tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie tego rodzaju sytuacjom, wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, jak słusznie stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 321/08; LEX nr 504730, że: "Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego - na zaspokajanie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 u.p.s.) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.)." Przez współdziałanie w rozumieniu art. 4 ustawy o pomocy społecznej rozumieć należy gotowość osoby do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, gotowość skorzystania z jego rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć te trudności, w jakich się znalazła. Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. W rozpatrywanej sprawie skarżący jako bezrobotny bez prawa do zasiłku został skierowany do prac społecznie użytecznych (k. 355 akt administracyjnych; "tom, 2 z 2"). Podkreślić zatem należy, że to postawa skarżącego, któremu przedstawiono konkretną formę wsparcia, była oceniana przez organy pomocy społecznej w aspekcie współdziałania z pracownikami pomocy społecznej w przezwyciężeniu trudności życiowych w jakich się znalazł. W tym zakresie ustalenia organów orzekających, zdaniem Sądu, są prawidłowe. Analiza akt administracyjnych (w tym notatki służbowej z 29 listopada 2010 r., k 364 akt administracyjnych; "tom, 2 z 2" i oświadczeń skarżącego) utwierdza w przekonaniu, że organy dały nawet szansę skarżącemu do usprawiedliwienia nie podjęcia przez niego prac społecznie użytecznych. Skarżący został wezwany, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do zgłoszenia się do pracownika socjalnego celem udzielenia informacji dotyczących rozliczenia skierowania do wskazanych prac społecznie użytecznych oraz uzupełnienia dokumentacji o wywiady z 13 października 2009 r. Z notatki służbowej z 16 grudnia 2010 r. wynika, że w związku z wezwaniem skarżący zgłosił się do pracownika socjalnego. Wskazano w niej dalej, że nie zgłosił się on do prac społecznie użytecznych i nie rozliczył się z nich. Skarżący pisemnie oświadczył, że nie dostarczy zwolnienia lekarskiego i nie podejmie prac społecznie użytecznych, gdyż nie chce w ich ramach pracować z uwagi na swój stan zdrowia. Wówczas to, jak wynika z treści wskazanej notatki, poinformowano skarżącego o konieczności usprawiedliwienia tego stanu rzeczy poprzez przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, dokumentującego jego niezdolność do pracy w tym czasie. Postępowanie o przyznanie świadczenia zostało więc przedłużone, jak przyznano, celem umożliwienia skarżącemu udokumentowania jego stanu zdrowia uniemożliwiającego mu podjęcie prac społecznie użytecznych w określonym terminie. Nie mogą być więc uznane za zasadne argumenty skarżącego, że organ pomocy społecznej zobowiązywał go do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego. Oceniając te kwestie podkreślić należy, że rozróżnić bowiem trzeba nałożenie tego rodzaju obowiązku od konieczności udokumentowania przyczyny nie podjęcia prac społecznie użytecznych, jako okoliczności weryfikowanej, która to czynność wykazania niemożności podjęcia tych prac zależna była wyłącznie od woli skarżącego. To bowiem ten aspekt przede wszystkim był oceniany przez organy udzielające pomocy społecznej. Skoro skarżący powoływał się na stan zdrowia uniemożliwiający mu podjęcie prac społecznie użytecznych, na które został skierowany, to wręcz w jego interesie było przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego taki stan jego zdrowia. W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia, można więc przyjąć odmowę podjęcia pracy; nieskorzystanie z oferty pracy, czy jak w analizowanym przypadku, nie podjecie przez osobę bezrobotną prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Zauważyć należy, że analiza akt administracyjnych w tym ostatnim aspekcie nie pozostawia także wątpliwości, że stan zdrowia, na który skarżący się powołał, nie stanowił dla niego przeszkody w przejawianiu cyklicznej aktywności w ubieganiu się o kolejne świadczenia z pomocy społecznej. Taka postawa roszczeniowa skarżącego bez podejmowania we własnym zakresie prób wyjścia z impasu trudnej sytuacji życiowej, nie może być akceptowana. Nie należy zapominać, że pomoc społeczna jest pomocą subsydiarną, czyli uzupełniającą własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Wobec powyższego nie można postawić organom orzekającym nie tylko kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, czego domagał się skarżący, ale także naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego – art. 38, art. 4 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.