III SA/Kr 470/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. P., Kancelaria Adwokacka, ul. [...] w K, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, w zw. z art. 7 i 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 10 stycznia 2013 r. J. J. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) z wnioskiem o pomoc finansową w wysokości 250 zł z przeznaczeniem na opłacenie zaległości podatkowych - podatek rolny za rok 2012. Wnioskodawca podniósł, że jeżeli zapłaci podatek, to nie będzie miał wystarczających środków finansowych na zaspokojenie codziennych potrzeb. Organ I instancji - Wójt Gminy - decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego z przeznaczeniem na wydatki związane z opłaceniem zaległości podatkowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził zamieszkanie wnioskodawcy pod adresem wskazanym we wniosku i prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego. Wnioskodawca utrzymuje się z renty rolniczej w wysokości 803,24 zł oraz jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 3,7015 ha przeliczeniowych. Ustawowe kryterium dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej 542,00 zł, a zatem w przypadku sytuacji wnioskującego zostało ono przekroczone, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanej pomocy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że trudna sytuacja wnioskującego nie jest spowodowana brakiem dochodów, lecz obawą zajęcia świadczenia rentowego przez komornika w związku z zaległościami w płatnościach podatku rolnego za rok 2012. Organ nie znalazł też przesłanek do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego, gdyż nie wystąpiła żadna nadzwyczajna, czy też szczególna sytuacja u wnioskującego uzasadniająca przyznanie także i tej formy pomocy, a zasiłek ten nie może być przyznany z racji dysponowania ograniczonymi środkami finansowymi na ten cel – opłaty zaległych podatków. Od decyzji tej odwołał się J. J., twierdząc, że ustalenia GOPS są dla niego krzywdzące. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO, wskazało na treść art. 39 i nast. ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśniło, że użyte w nim pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, zaś jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Ustawodawca w art. 39 ust. 2 wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1, zasiłek celowy jest również świadczeniem, którego przyznanie zależny od spełnienia kryterium dochodowego. Rozważając zatem przyznanie zasiłku celowego, organ powinien: - ustalić dochód wnioskodawcy oraz porównać go odpowiednio z kryteriami wymienionymi w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, a następnie: - sprawdzić spełnienie pozostałych przesłanek przyznania pomocy, w szczególności: - pozostawania przez wnioskodawcę w trudnej sytuacji życiowej a także; - zaistnienia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy, której z ww. względów nie jest on w stanie samodzielnie zaspokoić. Kolegium wskazało przy tym, że spełnienie wyżej opisanych warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje automatycznie organu do jego przyznania. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustalony w sprawie dochód skarżącego wynosi 803, 24 zł miesięcznie, naliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy, z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego dochód wynosi 462,70 zł. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem wnioskodawca nie uzyskał innych dochodów. Ustawowe kryterium dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego uprawniające do przyznania zasiłków celowych z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy) wynosi 542,00 zł. W sytuacji skarżącego zostało przekroczone ustawowe kryterium dochodowe przewidziane w ustawie, z kolei w jego sytuacji życiowej, w świetle przedstawionych wyżej kryteriów orzeczniczych, nie wystąpiła żadna nadzwyczajna czy też szczególna sytuacja, która uzasadniałaby przyznanie świadczenia. W ocenie SKO, w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone rzetelnie, a dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J. wskazał ponownie na swoją trudną sytuację materialną i okoliczności związane z zapłatą podatku rolnego, które nie dotyczą istoty niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargę nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 ww. przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest więc przewidziany na pokrycie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą i osób dla niej bliskich. Użyte w treści wskazanego unormowania sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie ma możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Istotnie organ administracji ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może przyznać lub odmówić przyznania pomocy, niemniej jednak, działanie organu doznaje w tym zakresie ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Treść i zakres ochrony słusznego interesu osoby ubiegającej się o pomoc sięga bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes ogółu, w tym także i innych beneficjentów. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Powyższe wskazuje, że uznanie administracyjne, w ramach którego organ pomocy społecznej działa w tego rodzaju sprawach, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób ubiegających się o wsparcie. Organ pomocy nie ma zatem obowiązku przyznania świadczenia w żądanej i w oczekiwanej przez wnioskodawcę wysokości. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie zapewnianie stałego źródła dochodów (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Reasumując, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego organy zobowiązane są wskazać kryteria, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, gdyż te podlegają właśnie ocenie sądu administracyjnego. Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane w rozpoznawanej sprawie decyzje stwierdzić należy, że organy przy ich wydawaniu nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, gdyż wskazały kryteria, którymi kierowały się podejmując negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu trafnie bowiem organy uznały, że żądanie skarżącego przyznania mu świadczenia na spłatę podatku rolnego nie mogło zostać pozytywnie rozpatrzone. Z niewadliwych ustaleń orzekających organów wynika, że doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, którego niespełnienie w świetle postanowień art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyklucza przyznanie tej formy pomocy. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78(5) i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej tylko w sytuacji, której dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł. Skoro już sam dochód skarżącego samotnie gospodarującego, uzyskiwany z tytułu renty rolniczej, przekracza miesięcznie tę kwotę, to nie można mówić o spełnieniu tego wymogu. Po drugie, rozstrzygnięcie organów jest również prawidłowe z tego powodu, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", wymienione w art. 39 ustawy o pomocy społecznej co prawda nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc pojęciem prawnie niedookreślonym i wymagającym indywidualnego podejścia, to jednak pojęcie to rozumieć należy tylko w ten sposób, że chodzić tu musi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, które jednak wyłącznie zabezpieczają byt, a nie podnoszą jakości funkcjonowania. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że opłaty zaległości podatku rolnego, podobnie jak innych podatków, nie stanowią "niezbędnej potrzeby bytowej" w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wykraczają poza zakres i cel ustawy o pomocy społecznej (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 18 stycznia 2011 r., sygn.. akt II SA/Lu 747/10; LEX nr 953328, czy wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2012 r., sygn.. akt IV SA/Gl 1140/11; LEX nr 1232002). Na ten cel organy nie mogły więc przyznać skarżącemu pomocy. Wprawdzie tego aspektu zabrakło w motywach podjętych rozstrzygnięć, nie mniej jednak, są one prawidłowe, a co najwyżej można mówić o niespełnieniu wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który jednakże nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bo i tak z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wnioskowana pomoc nie mogła być skarżącemu przyznana. Pomoc nie mogła być także udzielona skarżącemu w formie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy. Zasadnie bowiem podniosły organy, że nie występuje w sytuacji życiowej skarżącego żadna drastyczna, niecodzienna, czy też nadzwyczajna sytuacja wykraczająca poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, która by uzasadniała przyznanie mu tej formy pomocy. Trafnie też zauważyły organy, że pomoc na podstawie i tego przepisu, którą przyznaje się beneficjentom pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, nie może być oderwana od celu żądanej pomocy, w której bez wątpliwości nie mieści się spłata zadłużenia z tytułu podatku rolnego. Podkreślić należy, że trudna sytuacja skarżącego może być podstawą umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty tych należności przez organ podatkowy. W żaden sposób nie może być przesłanką do przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie ma więc żadnych podstaw do zarzucenia organom, że odmowa przyznania skarżącemu żądanej pomocy była dowolna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461), jak w punkcie II sentencji wyroku.