III SA/Kr 473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. W. (dalej w skrócie skarżącej) od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się w dniu 18 sierpnia 2016 r. do Prezydenta Miasta o przyznanie jej lokalu socjalnego z zasobów Gminy z powodu bezdomności. Prezydent Miasta odpowiedział jej pismem z dnia [...] 2016 r. nr [...], iż wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie, gdyż skarżąca zamieszkuje w lokalu mieszkalnym na os. T w K i nie można uznać jej z tego powodu za osobę bezdomną. Pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 23 grudnia 2016 r. W dniu 11 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie za pośrednictwem Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za przedmiot odwołania czyniąc ww. pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. W treści odwołania przedstawiła 7 – letnie starania o lokal mieszkalny z zasobów Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia stwierdziło, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych wynikających z faktu, że w obrocie prawnym nie ma przedmiotu zaskarżenia – decyzji administracyjnej, która byłaby zaskarżalna do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kwestionowane pismo nie zawiera wszystkich elementów, jakie w zakresie minimalnym winna posiadać decyzja administracyjna (oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji). Brakuje w piśmie tym wskazania upoważnienia dla osoby, która go podpisała - Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta oraz pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. Warunkiem uznania danego pisma za decyzję administracyjną jest kompetencja organu do podjęcia aktu administracyjnego. Z przepisów regulujących kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy tj. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1610) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 4508) nie wynika podstawa prawna do załatwienia wniosku skarżącej w formie decyzji administracyjnej. Kwestia najmu lokali z zasobów mieszkaniowych gmin podlega co do zasady unormowaniom mającym charakter cywilnoprawny, ale pewne czynności mają charakter aktów o administracyjno – prawnym charakterze, mogących stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła organowi odwoławczemu błędną kwalifikację pisma z dnia 11 stycznia 2017 r. W ocenie strony skarżącej pismo to ma charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które poprzedza skargę do sądu administracyjnego na akt administracyjny zawierający rozstrzygnięcie o prawie do lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. W tym względzie podniesiony został zarzut naruszenia przepisu art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. jedn., Dz. U. z 2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sąd bada, czy zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga J. W. podlega uwzględnieniu. Skargą zostało objęte postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] zawierającego wyjaśnienia w sprawie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Ocena zgodności z prawem skarżonego postanowienia wymaga dokonania kwalifikacji prawnej pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...], w którym Prezydent ustosunkował się do złożonego przez skarżącą w dniu 18 sierpnia 2016 r. wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Wskazał mianowicie, że skarżąca nie spełnia przesłanki z § 11 ust. 8 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. z 2015 r., poz. 4508), gdyż nie jest osobą bezdomną z racji zamieszkania w lokalu mieszkalnym na os. T w K. W ocenie Sądu, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa przyznania lokalu socjalnego z zasobów mieszkaniowych gminy (właściwie odmowa umieszczenia na liście oczekujących do najmu lokalu socjalnego) jest rozstrzygnięciem (aktem) w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi przejaw wykonywania publicznoprawnych zadań przez gminę i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Akt z dnia [...] 2016 r. został wydany na etapie ustalenia przez organ spełnienia warunków przez skarżącą do umieszczenia jej na liście mieszkaniowej i nie dotyczy ściśle skierowania skarżącej do zawarcia umowy o najem konkretnego lokalu mieszkalnego, które to skierowanie wydawane jest w późniejszym etapie, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ale kognicji sądów powszechnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12), lecz jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Z motywów zawartych w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, dlatego odwołanie jest niedopuszczalne. Powołano się przy tym na niedopuszczalność w rozumieniu przedmiotowym (brak decyzji mogącej stanowić przedmiot odwołania). W istocie, skarżąca nazwała pismo z dnia 11 stycznia 2016 r. odwołaniem i odniosła się do decyzji z dnia [...] 2016 r. nr [...]. O rzeczywistej jednak treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista jego treść oraz okoliczności jego złożenia, zwłaszcza, że skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika. W niniejszym przypadku "odwołanie" zostało złożone po odebraniu przez skarżącą aktu Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. a w jego treści skarżąca podjęła polemikę z przedstawionym pojęciem bezdomności w świetle konieczności zapewnienia sobie dachu nad głową. Pismo skarżącej z dnia 11 stycznia 2016 r. zatytułowane "odwołanie" powinno zostać przez organ potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które stanowi warunek zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego (przepis art. 52 § 1 i 2, § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Co prawda pismo zostało wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji a następnie przesłane do organu odwoławczego z adnotacją o odwołaniu (pismo przewodnie z dnia 18 stycznia 2017 r.), jednak działanie to w żaden sposób nie ma wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę stanu rzeczy, gdyż również Kolegium jako organ odwoławczy ma obowiązek dokonania oceny pisma, które do niego wpływa pod kątem jego kwalifikacji prawnej. O ile uznaje, że nie jest adresatem pisma, winien zgodnie z przepisem art. 65 § 1 Kpa niezwłocznie przekazać pismo do organu właściwego (tu: Prezydenta Miasta), zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Nie stoi na przeszkodzie ewentualna korespondencja ze stroną celem uściślenia charakteru prawnego pisma. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 7 Kpa, które wymaga działania organu administracyjnego na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, co oznacza, że strona, kierując pismo do organu administracji i działając w zaufaniu do niej musi mieć pewność, że zostanie ono właściwie zakwalifikowane i że zostanie mu nadany odpowiedni tryb. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wydało zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i poprawnie zakwalifikuje go jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie przekaże go właściwemu organowi do rozpoznania. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając, że naruszono przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.