III SA/Kr 479/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w tej części w jakiej dotyczą obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia , II orzeka , że opisane w pkt I decyzje nie mogą być wykonane . Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 4 pkt 1, 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. ci art. 76 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r., nr 99, poz. 1001 ze zm.) orzekł, że pobrane przez U. B. stypendium w wysokości zasiłku pobranego za okres od 4.05.2004r. do 28.02.2005r. jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustalił obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 4.472,52 zł. Organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne: w dniu 5.04.2004r. skarżąca dokonała rejestracji w Urzędzie Pracy i na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] znak [...] uznana została za bezrobotnego absolwenta. Od dnia 4.05.2004r. przyznano jej prawo do stypendium w wysokości kwoty podstawowej zasiłku dla bezrobotnych (decyzją Starosty z dnia [...] znak [...]). Decyzją Starosty z dnia [...] znak [...] orzeczono o utracie z dniem 1.12.2004r. prawa do stypendium z powodu zakończenia odbywania stażu. Decyzją z dnia [...] znak [...] przyznano z kolei skarżącej z dniem 1.12.2004r. stypendium wysokości kwoty podstawowej zasiłku. Z dniem 1.03.2005r. utraciła to prawo z powodu zakończenia odbywania stażu (decyzją Starosty z dnia [...] znak [...]). Następnie decyzją Starosty z dnia [...] znak [...] pozbawiono skarżącą statusu bezrobotnego z powodu podjęcia pracy w ramach prac interwencyjnych. W związku z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30.06.2005r. znak [...] oraz na podstawie pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 1.08.2005r. znak [...] ustalono, że skarżącej przyznane zostało z dniem 1.10.2001r. prawo do renty socjalnej. Z tego względu Starosta po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił powyższe decyzje i orzekł o odmowie uznania skarżącej z dniem 29.08.2003r. za osobę bezrobotną z powodu przyznania jej z dniem 1.10.2001r. prawa do renty socjalnej. Zatem stypendium wypłacone U. B. za okres od dnia 4.05.2004r. do 28.02.2005r. stało się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] U. B. wskazała na naruszenie przez organ zasady informowania stron wynikającej z art. 9 kpa jak też zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Podniosła, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy oraz w dniu podjęcia pracy w ramach programu "JUNIOR" znane były organowi okoliczności posiadania przez nią orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Żaden z pracowników nie poinformował ją o skutkach prawnych posiadania statusu osoby niepełnosprawnej i pobierania renty socjalnej w stosunku do prawa do pobierania stypendium. Ponadto podniosła, że wypłacone jej świadczenie podlega ochronie wynagrodzenia zagwarantowanej w ustawie z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r., nr 21, poz. 94 ze zm.). Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...] ( wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że z momentem rejestracji w Urzędzie Pracy U. B. rzeczywiście przedstawiła orzeczenie o niepełnosprawności, które poświadcza jedynie posiadany przez nią umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z żadnego z punktu orzeczenia nie wynikało natomiast, że pobierała ona rentę socjalną. Co więcej, własnoręcznym podpisem potwierdziła, że: "nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłku stałego, stałego wyrównawczego, gwarantowanego zasiłku okresowego lub renty socjalnej". Odnośnie zarzutu skarżącej w przedmiocie ochrony wynagrodzenia – organ podniósł, że została skierowana na staż, nie nawiązała żadnego stosunku pracy, stąd nie przysługiwało jej wynagrodzenie, o którym stanowi Kodeks pracy ale świadczenie wypłacone z Funduszu Pracy na mocy decyzji Starosty. W związku z tym, że pobierała stypendium równolegle ze świadczeniem w postaci renty socjalnej należało stypendium pobrane w okresie przysługiwania renty uznać za świadczenie nienależnie pobrane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. B. podniosła, że roszczenie, które w stosunku do niej posiada Starosta o zwrot kwoty 4.472,52 zł tytułem nienależnie pobranego świadczenia jest roszczeniem przedawnionym zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym przepisem: " roszczenia z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty". Wskazała szczegółowo, że co do pierwszej kwoty stypendium przyznanej na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] roszczenie przedawniło się w grudniu 2007r. czyli trzy lata od daty wypłaty ostatniej raty stypendium. Odnośnie drugiej kwoty stypendium wypłaconej na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] roszczenie wygasło ostatecznie w marcu 2008r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że organy orzekające w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego przez U. B. nie badały z urzędu kwestii przedawnienia, gdyż zarzut przedawnienia ze strony skarżącej pojawił się dopiero w skardze na decyzje Wojewody. Stanowisko to wynika z art. 117 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964., nr 16, poz. 93 ze zm.). Ponadto w ocenie organu ewentualne przedawnienie roszczenia nie daje podstaw do odstąpienia od wydania decyzji w kwestii uznania roszczenia za nienależnie pobranego a jedynie ma znaczenie w kwestii możliwości jego dochodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że skarga U. B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I inst. w części w jakiej dotyczą obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu zasadnym było uznanie przez organy, że pobrane przez U. B. stypendium w wysokości zasiłku za okres od 4.05.2004r. do 28.02.2005r. jest świadczeniem nienależnym. Spełnione są bowiem przesłanki określone w art. 76 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż skarżąca w okresie gdy pobierała stypendium posiadała równocześnie prawo do renty socjalnej, przy czym okoliczność ta nie została przez nią zgłoszona organowi. W zakresie natomiast obowiązku zwrotu tej kwoty organy podjęły wadliwą decyzję, gdyż nie wzięły pod uwagę przedawnienia roszczenia powiatowego urzędu pracy, które posiada wobec skarżącej z tytułu pobranego przez nią nienależnie świadczenia. Art. 76 ust. 3 w/w ustawy stanowi bowiem, że roszczenia z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Pogląd organu odwoławczego o tym, że brak badania zasadności roszczenia pod kątem przedawnienia wynikł z braku zarzutu tego rodzaju w odwołaniu U. B. od decyzji Starosty nie znajduje uzasadnienia na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie jest prawdą, że w kwestii przedawnienia stosujemy z zasady reguły prawa cywilnego. Ustawa w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości odsyła w zakresie przedawnienia do Kodeksu cywilnego jedynie w kwestii przerwania biegu przedawnienia, i to w zakresie nieuregulowanym w art. 76 ust. 2 - 4 ustawy (art. 76 ust. 5 ustawy). Kwestie takie jak charakter roszczeń ulegających przedawnieniu, termin po upływie którego roszczenie należy uznać za przedawnione a przede wszystkim zasadę uwzględniania z urzędu kwestii przedawnienia reguluje odrębnie i autonomicznie w stosunku do Kodeksu cywilnego ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przedmiotowej sprawie organy winny wziąć zatem pod uwagę, że na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] i [...] zostało wypłacone U. B. stypendium w okresie od 21.06.2004r. do 21.03.2005r. w systemie miesięcznym, przy czym po dokonaniu ustaleń w przedmiocie określenia czy to świadczenie jest nienależnie pobrane w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy powinny ustalić zgodnie z art. 76 ust. 3 czy z punktu widzenia przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych świadczeń organ ma w ogóle prawo dochodzić tej kwoty od skarżącej. Ustalenia te powinny być dokonane przez organ z urzędu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zagadnienie natury ogólnej. Sprawy z zakresu zatrudnienia i bezrobocia, w zakres których wchodzi pojęcie stypendium wypłacane bezrobotnemu absolwentowi, uregulowane ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należą do szeroko pojmowanych spraw administracyjnych, które charakteryzują się w zakresie instytucji prawnych autonomicznością w stosunku do innych gałęzi prawa takich jak prawo cywilne czy karne. Brak jest na gruncie polskiego ustawodawstwa podstaw do przyjęcia tezy, którą wywiódł organ, że w przedmiocie przedawnienia zawsze obowiązują zasady ustalone w prawie cywilnym, co sprowadza się do tego, że traktujemy sprawę administracyjną na równi ze sprawą cywilną. Ta druga posiada własne regulacje prawa cywilnego materialnego i procesowego. Innym słowem, zasada określona w art. 117 § 2 Kodeksu cywilnego, że przedawnienie roszczenia uwzględniane jest jedynie gdy osoba, przeciwko której roszczenie przysługuje podniesie taki zarzut, nie obowiązuje w prawie administracyjnym, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. W rozpatrywanym przypadku brak jest takiego przepisu szczególnego. Powracając do sprawy, jak wynika z harmonogramu wypłat stypendium U. B. – ostatnia rata stypendium została jej wypłacona 21.03.2005, przy czym od dnia 21.06.2004r. otrzymywała wypłatę regularnie 21 każdego miesiąca. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji organu I inst. tj. 2.01.2008r. przedawniły się należności wypłacone jej do 21.12.2004r. Rozpoznając ponownie sprawę organ I inst. dokona ustaleń w przedmiocie przedawnienia tych należności, zgodnie z przepisem art. 76 ust. 3 ustawy o promocji. Uznając, że orzekające w sprawie organy poprzez nieuwzględnienie w sprawie z urzędu przedawnienia roszczenia Urzędu Pracy wobec U. B. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia naruszyły prawo materialne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części w jakiej dotyczą obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że wskazane wyżej decyzje nie mogą być wykonane.