III SA/Kr 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędzia WSA Bożena Blitek Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2015r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. Ż. Od pisma Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] w sprawie wniosku o nabycie tytułu prawnego do lokalu. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta (dalej Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa UM), udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek o nabycie tytułu prawnego do lokalu nr [...] na os. J w K. W dniu 27 listopada 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło "odwołanie" P. Ż. od "...decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r." W piśmie tym skarżąca zarzuciła wydanie decyzji bez powołania jakiejkolwiek podstawy prawnej i nie wyjaśnienie stanu faktycznego tej sprawy, tj. naruszenie artykułów 7, 8, 9, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Opisanym na wstępie postanowieniem, działające jako organ odwoławczy, Samorządowe Kolegium Odwoławczego, stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. W motywach tak wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyny podmiotowej i przedmiotowej. Wyjaśniło, że przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Podkreśliło, że odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, ale także, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem Kolegium z sytuacją, gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną mamy do czynienia w tej sprawie. Przedmiotowa sprawa związana jest bowiem z nabyciem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy i kwestia ta została uregulowana w treści uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Sprawa ta dotyczy więc zawarcia umowy najmu, a zatem żadne przepisy prawa nie obligują organu do wydawania w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnej. W kwestionowanym piśmie Prezydent Miasta wyraził jedynie swoje stanowisko, a nie wydawał decyzji. Stąd też pismo skarżącej, nazwane "odwołanie" nie mogło być potraktowane jako środek zaskarżenia (tj. jako odwołanie), natomiast pismo z dnia [...] 2014 r. nr [...] uznać należało za czynność materialno – techniczną, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego zarzucając w niej organowi rażące naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania zamiast uchylenia decyzji, naruszenie art. 104 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że kwestionowane przez nią pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego kwestionowanego postanowienia. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestionowane przez skarżącą postanowienie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym – Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Na tym etapie organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności możliwa jest ocena jego zasadności. Podejmowane przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność pisma skarżącej, nazwanego "odwołaniem." Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że w tym przypadku odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Trafne jest stanowisko Kolegium, że kwestionowane w toku instancji przez skarżącą pismo z dnia 30 października 2014 r. nr [...] nie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu podlega w całości unormowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia; t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 150), który stanowi m. in. podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu. Charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego nie zmienia fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta z 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 150). O kwestii tej przesądza również sama treść regulacji zawartej w § 26 ust. 1 pkt 2 wskazanej uchwały Rady Miasta z 10 października 2012 r. Wobec powyższego pismo z dnia 30 października 2014 r. nr [...], dotyczące kwestii nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego w ramach uprawnień przysługujących najemcy, uznać należy za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu - Gminy, złożone przez jej organ. Odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Nie jest to zatem czynność materialno – techniczna zaskarżalna do sądu administracyjnego, jak to wskazało Kolegium. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. W takim razie pismo z dnia [...] 2014 r. nr [...] nie mogło być wzruszone odwołaniem. Na czynność z zakresu władztwa właścicielskiego gminy środek zaskarżenia nie przysługuje. Trafnie z kolei wobec tej kwestii podniosło Kolegium, że organ gminy nie był zobowiązany do wydawania w sprawie skarżącej żadnej decyzji administracyjnej, skoro ma ona charakter cywilnoprawny. Skoro wniosek skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu, lecz nabycia tytułu prawnego do lokalu, to organ odwoławczy nie mógł zatem podjąć innego rozstrzygnięcia, w ramach posiadanych kompetencji z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt. I OSK 1317/13; LEX nr 1664465). Z tej racji też w sprawie nie miała zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała jednostki samorządu terytorialnego odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta, będąca aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Tylko wówczas takie działanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego ma charakter administracyjnoprawny. W tej zaś sprawie mieliśmy do czynienia z etapem drugim – kończącym się ewentualnym zawarciem umowy – który ma charakter cywilnoprawny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.