III SA/Kr 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad używania herbu Gminy skargę oddala wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 49/08 W dniu [...] Rada Miasta przyjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm. - powoływana dalej w niniejszym uzasadnieniu jako "u.s.g.") oraz § 3 ust. 2 Statutu Miasta (Dz. Urz. Województwa z 2007 r. nr [...] poz. [...]) uchwałę nr [...] w sprawie zasad używania herbu Gminy. Herb Miasta stanowi własność Miasta i podlega ochronie jako dobro osobiste Miasta (§ 1 ust. 1 uchwały). Prawo do używania herbu Miasta przysługuje organom Miasta, jednostkom organizacyjnym Miasta do celów związanych z realizacją zadań statutowych (§ 3 ust. 1 uchwały). Zgodę na nieodpłatne używanie herbu Miasta w celach niekomercyjnych mogą uzyskać także instytucje, organizacje, stowarzyszenia, fundacje, osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nie posiadające osobowości prawnej, wykonujące działalność o szczególnym znaczeniu dla mieszkańców Miasta (§ 4 ust. 1 uchwały). Zgodę wyraża Burmistrz Miasta określając warunki używania herbu miasta (§ 4 ust. 3 uchwały). Używanie bądź rozpowszechnianie wizerunku herbu Miasta w celach komercyjnych, w szczególności umieszczanie ich na przedmiotach przeznaczonych do obrotu handlowego oraz zamieszczanie herbu Miasta w znaku towarowym lub na towarach wymaga zgody Burmistrza miasta (§ 5 ust. 1 uchwały). Zasady odpłatności strony określają w drodze umowy cywilno-prawnej (§ 5 ust. 3 uchwały). W skardze z dnia 7 grudnia 2007 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w sprawie zasad używania herbu Gminy. Zdaniem organu nadzoru podjęcie kwestionowanej uchwały nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a w szczególności narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawę o samorządzie gminnym. Zasada legalności zobowiązuje ograny władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Rada Miasta podjęła przywołaną uchwałę z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalności, tj. nie posiadając podstawy prawnej upoważniającej ją do działania. Rada gminy stanowi akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym). Przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepis ten upoważnia jedynie radę do ustanowienia herbu, a nie określania zasad jego używania. Uchwała ta nie jest również aktem kierownictwa wewnętrznego, wydanym w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., skoro z istoty swej regulacja taka stanowi akt prawa miejscowego. Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę przyjęła również za podstawę prawną art. 3 ust. 2 Statutu Miasta. Tymczasem przepisy statutu gminy nie mogą stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Strona skarżąca uważa, iż herb jako dobro osobiste Gminy - osoby prawnej korzysta z ochrony sądowej i zasady tej ochrony uregulowane są w przepisach prawa cywilnego. Natomiast ochrona herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego jako znaków towarowych objęta jest ustawą z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz.U. z 2003 r. nr 119 poz. 1117 z późn. zm.). Podmiot, który chce uzyskać prawa ochronne na herb miejscowości, musi wykazać się posiadaniem zezwolenia właściwego organu (art. 131 ust. 2 ustawy). Zgoda organu, na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o znakach towarowych (Dz.U. nr 5 poz. 17 z późn. zm.) udzielana była w formie aktu zwanego "postanowieniem", a na gruncie obecnie obowiązującego Prawa własności przemysłowej organ dokonuje tej czynności w drodze aktu określonego mianem "decyzji", jednakże należy przyjąć, że jest to jedynie element postępowania rejestrowego i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący Wojewoda nie zakwestionował prawa do udzielania zgody na używanie herbu w toku postępowania rejestrowego, ani prawa Gminy do wypowiadania się w przedmiocie okoliczności i reguł jego używania w drodze umowy cywilnoprawnej. Jednakże kwestionowane upoważnienie statutowe wykracza poza tę kompetencję poprzez władczą ingerencję w sferę bezwzględnych uregulowań prawa. Prawo własności przemysłowej, regulując ochronę herbu jako znaku towarowego oraz sposób udzielania zezwolenia na używanie go w obrocie - stanowi pełną regulację tej materii, a nie ma tam mowy o modyfikowaniu czy uzupełnianiu ustawy w drodze uchwały rady gminy. Skoro więc żaden przepis nie upoważnia Gminy do określania warunków udzielania zgody na używanie herbu jako znaku, to również w drodze uchwałodawczej nie można ustanawiać takich warunków. W konsekwencji nie można również formułować upoważnienia do wprowadzenia tego typu regulacji. Ponadto, zdaniem Wojewody, kwestionowana uchwała wprowadza podstawę do wydania indywidualnych aktów administracyjnych, co należy uznać za sprzeczne z prawem, albowiem podstawy do wydania decyzji administracyjnej mogą być formułowane jedynie w drodze ustawowej. Zgoda Burmistrza na używanie herbu Miasta nie stanowi wyłącznie element postępowania rejestracyjnego, ale nosi cechy decyzji administracyjnej. W swojej uchwale Rada określiła m.in. kryteria uzyskania takiej zgody, tryb postępowania jak również kryterium trwałości. Działanie takie należy uznać za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Burmistrz Miasta (reprezentujący Radę Miasta) wniósł o oddalenie skargi w całości. Konstytucyjną zasadą praworządności są związane organy samorządu terytorialnego, a zatem rada gminy jest władna podjąć uchwałę tylko na podstawie i w granicach prawa. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przepis ten wprowadza zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja zadań przez gminę następuje więc wtedy, gdy przepisy prawa przyznają organom gminy do tego kompetencje. Skoro więc art. 18 ust. 1 pkt 13 u.s.g. jednoznacznie zalicza do kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, to nieuzasadniona jest taka wykładnia, która zawęża treść tej normy wyłącznie do ustalania wzoru herbu. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby wyłącznie pozostawienie dla gmin kompetencji w określaniu herbu, to brzmienie tego przepisu byłoby inne. Sformułowanie "w sprawach" jest szerszym umocowaniem do działań, w tym - do określania zasad korzystania z herbu. Herb jest znakiem towarowym (art. 131 ust. 2 Prawa własności przemysłowej) i podlega ochronie prawnej. Jednak ustawa ta nie określa podmiotu kompetentnego do wydawania zezwoleń na używanie herbu w obrocie. Brak uzasadnienia do przyznania kompetencji do wydawania takich zezwoleń Burmistrzowi Miasta, bowiem nie jest to akt o charakterze administracyjnym. Wojewoda sam wskazał, że herb podlega ochronie prawnej przewidzianej w Kodeksie cywilnym, stąd też uprawnienie do jego wykorzystywania powinno mieć swoje źródła w prawie cywilnym. W sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów właściwa jest rada gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Jeśli w Prawie własności przemysłowej nie został określony organ właściwy do wydawania zezwolenia na wykorzystywanie znaku, to nie można właściwości w tym zakresie przypisywać Burmistrzowi Miasta na podstawie jedynie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wielość podstaw prawnych ochrony herbu w Prawie własności przemysłowej jest wynikiem złożonego i specyficznego charakteru tego przedmiotu ochrony noszącego zarówno znamiona dobra osobistego osoby prawnej jak i publicznego dobra kultury. Nie jest uzasadnione przypisywanie wyłącznej ochrony herbu przepisom Prawa własności przemysłowej. Konieczność uwzględnienia interesu odbiorców znaku powoduje, że nawet zgoda kompetentnego organu miasta dysponującego swoim herbem nie daje jeszcze wystarczających podstaw do udzielenia prawa ochronnego na takie oznaczenie. Z tego też powodu zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa Prawo własności przemysłowej nawzajem się uzupełniają. Stanowisko skarżącego zakłada, że obie te ustawy stoją w opozycji, co nie znajduje uzasadnienia. Zakazy z art. 131 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo własności przemysłowej mogą bowiem zostać uchylone na mocy oświadczenia odpowiednich organów miasta. Zezwolenia te mają charakter nieodwracalny, lecz z chwilą jego udzielenia jednostka samorządu terytorialnego nie traci możliwości wykonywania pozostałych uprawnień do herbu, o ile nie kolidują one z prawami podmiotu uprawnionego z rejestracji znaku towarowego. Konstrukcja prawna takiego zezwolenia opiera się na cywilistycznej koncepcji zgody uprawnionego. Stad też uregulowanie ochrony i zasad korzystania ze znaków w braku wskazania właściwego organu powinno zostać powierzone radzie gminy. Zdaniem Burmistrza Miasta również zarzuty Wojewody dotyczące delegacji w statucie do wydania aktu generalnego i abstrakcyjnego nie są oparte na obowiązującym prawie. Podstawą prawną do wydania uchwały w sprawie zasad używania herbu Miasta był art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Odniesienie się do Statutu w następnych aktach prawa miejscowego ma wyłącznie charakter porządkowy, bowiem w jego treści określono jedynie wzór herbu Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia ustanawiania herbów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana m.in. w ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31 poz. 130 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. W art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 18 u.s.g. ustawodawca wskazał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Z treści przytoczonych przepisów wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem gminy, a więc również zasad oraz warunków jego używania. Sąd nie podziela poglądu skarżącego jakoby treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. upoważniała radę gminy jedynie do ustanawiania herbu, a nie określania zasad jego używania. Po pierwsze należy zauważyć, że uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznakach i mundurach i dlatego ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Po drugie należy stwierdzić, że treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał by rada gminy jedynie ustalała swój herb inaczej sformułowałby treść tego przepisu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 383/06: "Rozstrzygnięcie sporu usytuowanego w takiej płaszczyźnie wymaga odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy pojęcie "sprawy" obejmuje na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jedynie "nadawanie nazw ulicom i placom", czy też można w ramach takiego określenia pomieścić także "określenie zasad nadawania nazw" tym obiektom. Skład orzekający Sądu uznał za prawidłowy drugi kierunek interpretacji, kierując się następującymi względami. Za taką konkluzją przemawiają w pierwszej kolejności reguły wykładni językowej i logicznej. Wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" przesądził prawodawca jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b tej samej ustawy, przewidując w tych przepisach wyłączną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (...), b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta. Z takiego ujęcia całego art. 18 ust. 2 pkt 9 (zawierającego wszak jeszcze dodatkowe wyliczenie, w postaci liter od c do i) wynikają dwa wnioski. Po pierwsze ten, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Drugi wniosek sprowadza się do oczywistej konstatacji, że w przepisie analizowanym w tym miejscu wywodu, pojęcie to ("sprawy") jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Zdaniem Sądu, uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie. Trafnie podkreślono w skardze, że gdyby ustawodawca zamierzał zawęzić sens tego pojęcia, powinien był nadać inne brzmienie pierwszemu z ostatnio przywołanych przepisów, przewidując np., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nadawania nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nadawania nazw dróg wewnętrznych". Mając powyższe na względzie należy uznać, że Rada Miasta była uprawniona do określenia zasad oraz warunków używania herbu Miasta, gdyż jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustanowionego herbu (kompetencja do ustanawiania). Jest to zresztą powszechna praktyka, gdyż wiele jednostek samorządu terytorialnego uregulowało w uchwałach zasady korzystania z ich herbów. Na marginesie należy wspomnieć, że również polski ustawodawca w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r., nr 235, poz. 2000 z późn. zm.) uregulował zasady korzystania z godła i barw narodowych. W przeciwieństwie jednak do art. 16 ust. 1 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, ustawa o odznakach i mundurach nie zawiera zakazu wykorzystywania herbu dla celów komercyjnych. Rada Miasta błędnie powołała § 3 ust. 2 Statutu Miasta jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Jako podstawę prawną należało podać art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Powołanie Statutu Miasta jako podstawy prawnej jest wprawdzie wadliwe, ale nie rozstrzygające w sprawie. W Statucie znajduje się bowiem odesłanie do zaskarżonej uchwały, a nie upoważnienie do jej wydania. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, iż herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste. Na takim stanowisku stanął Sąd Apelacyjny w Katowicach, który w wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt I ACa 1399/01 (OSA 2003/2/6) stwierdził, że "Więź emocjonalna, jaka może łączyć osobę fizyczną z herbem, stanowiącym własność jej rodziny, uzasadnia zakwalifikowanie herbu jako dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c., zaś wykorzystanie go przez inną osobę - jako naruszenie tego dobra". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela to stanowisko. Herbu rodzinnego nie można traktować inaczej niż herbu gminy, a więc nie można odmawiać mu statusu dobra osobistego. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt I CKN 100/01 stwierdził, że znak symbolizujący osobę prawną (więc także herb) "jest nośnikiem jej tożsamości w zewnętrznym odbiorze i podobnie jak nazwa czy firma stanowi dobro osobiste osoby prawnej". Również strona skarżąca stwierdziła w skardze, że herb jest dobrem osobistym gminy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na podstawie art. 24 Kodeksu cywilnego w przypadku używania jej herbu przez inny podmiot gmina może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zadośćuczynienia pieniężnego, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny (art. 448 K.c.) bądź odszkodowania na zasadach ogólnych. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego może szukać ochrony swojego herbu w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r., nr 119, poz. 1117 z późn. zm.), ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo autorskie i prawa pokrewne (Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Nie można się zgodzić z argumentem Wojewody podniesionym w skardze jakoby ochrona herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego została przewidziana w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo własności przemysłowej. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż jest to ochrona niewystarczająca. Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie udziela się praw ochronnych na oznaczenia, jeżeli zawierają m.in. herby polskich województw, miast lub miejscowości, jeżeli zgłaszający nie wykaże się uprawnieniem, w szczególności zezwoleniem właściwego organu na używanie oznaczenia w obrocie. Jednak nie każde wykorzystanie herbu musi mieć charakter znaku towarowego. Po drugie, aby móc korzystać z ochrony prawnej przewidzianej w tym artykule jednostka samorządu terytorialnego musiałaby zarejestrować swój herb jako znak towarowy. Konieczność uzyskania zgody właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby procedury rejestracyjnej, nie wyklucza możliwości, że podmiot dobra osobistego, jakim jest herb, nie może ustanowić wymogów zgody w pozostałych przypadkach. Sąd zwraca uwagę na wewnętrzną sprzeczność argumentów podniesionych w skardze. Strona skarżąca z jednej strony nie kwestionuje prawa Gminy do wypowiadania się w przedmiocie okoliczności i reguł używania herbu w drodze umowy cywilnoprawnej, a z drugiej strony mówi o wydawaniu decyzji administracyjnych. Zgoda Burmistrza Miasta na używanie herbu jest oświadczeniem woli gminy - osoby prawnej prawa cywilnego, a nie decyzją w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest konieczna podstawa materialnoprawna do jej wydania. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818, nr 121, poz. 831, nr 221, poz. 1650).