III SA/Kr 490/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje i decyzje je poprzedzające, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. Z. Kancelaria Adwokacka K. ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności. W dniu 18 października 2007r. Prezydent Miasta wydał decyzje nr [...], w której odmówił przyznania M. B. świadczenia w postaci zasiłku celowego na leki oraz decyzję nr [...], w której odmówił przyznania M. B. świadczenia w postaci zasiłku celowego na energię elektryczną – ogrzewanie i oświetlenie. W uzasadnieniu obu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 18 września 2007r. podczas wywiadu środowiskowego M. B. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej m.in. na leki i energię elektryczną – ogrzewanie i oświetlenie. Organ I instancji stwierdził, iż w trakcie postępowania administracyjnego M. B. poinformował pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, że mieszka sam i pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym. W pisemnie złożonym oświadczeniu stwierdził, że jedynym jego dochodem jest renta z ZUS na co przedstawił kserokopię zaświadczenia z ZUS o wysokości świadczenia za okres od 01.05.2007r. do 31.07.2007r. 1105,40 zł brutto, z którego są dokonywane potrącenia egzekucyjne w kwocie 630,19 zł. W trakcie wywiadu środowiskowego (pod sprawozdaniem z którego M. B. odmówił złożenia podpisu żądając jego kserokopii) M. B. nie wyraził zgody na udzielenie informacji dotyczącej jego bieżącej sytuacji. W szczególności odmówił okazania opłat czynszowych z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku oraz wskazania osób, od których pożyczał pieniądze na ich zapłacenie. Chcąc ustalić aktualną sytuację zdrowotną M. B., pracownik socjalny poprosił o jej przedstawienie, jednakże M. B. oświadczył, że sytuacja zdrowotna jest jego prywatną sprawą i odmówił okazania jakiejkolwiek dokumentacji medycznej. Nie dostarczył również recept zalecanych leków z kosztorysem, a tym samym nie można było ustalić aktualnych kosztów związanych z koniecznością ich stosowania. Ponadto, co zaznaczono, M. B. na okoliczność swojej bieżącej sytuacji złożył pisemne oświadczenie, które jest niezgodne ze stanem faktycznym, pomimo tego, iż w treści oświadczenia widnieje zapis o odpowiedzialności karnej za fałszywie składane zeznania. Organ I instancji podniósł, że osoba, na wniosek której wszczęto postępowanie administracyjne, którego celem jest przyznanie pomocy ma obowiązek współpracować z pracownikiem socjalnym, którego przepisy prawa obligują do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, będącego narzędziem służącym do wszechstronnej oceny sytuacji osobistej w tym zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Brak ustalenia powyższych okoliczności uniemożliwia pracownikowi socjalnemu właściwą diagnozę sytuacji, a tym samym wydanie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził, że w Referacie ds. Dodatków Mieszkaniowych UM ustalono, iż M. B. otrzymywał dodatek mieszkaniowy w okresie od 01.08.06r. do 31.07.07r. w kwocie 343,60 zł. Powyższe świadczenie - zgodnie z ustawą o pomocy społecznej - również traktowane jest jako dochód strony. W dniu 30.08.07r. M. B. złożył ponownie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego podając, że zamieszkuje wspólnie z P. Ż., którego wezwano do złożenia oświadczenia dotyczącego jego sytuacji dochodowej. Jednakże P. Ż. nie złożył stosownych oświadczeń, a wniosek M. B. o przyznanie dodatku mieszkaniowego pozostawiono bez rozpoznania. O fakcie tym M. B. nie poinformował pracownika socjalnego MOPS. W uzasadnieniu podkreślono, że organ administracyjny powinien dopełnić należytych starań do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przeto Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił z pisemnymi wnioskami do poszczególnych instytucji z prośbą o podanie informacji dotyczących aktualnej sytuacji M. B., a w szczególności wysokości otrzymywanych świadczeń z ZUS, w tym ustalenia charakteru potrąceń egzekucyjnych, wysokości oraz czasookresu otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, tytułu prawnego zajmowanego lokalu, miesięcznych wysokości opłat czynszowych od czerwca 2006r. do sierpnia 2007r. oraz ewentualnego zadłużenia powyższego lokalu, ilości osób zgłoszonych pod powyższym adresem oraz nazwisk tych osób, albowiem powyższe informacje mają wpływ na ustalenia uprawnień oraz zakresu przyznawanej pomocy ze środków pomocy społecznej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że M. B. nie poinformował o istotnych przesłankach mających wpływ na przyznanie pomocy finansowej, - o fakcie otrzymywania dodatku mieszkaniowego (co ma wpływ na wysokość jego dochodu), o zamieszkiwaniu pod tym samym adresem osoby trzeciej (mającej obowiązek współuczestniczenia w opłatach mieszkaniowych i wpływ na ustalenie prowadzenia gospodarstwa domowego wespół z tą osobą). Ponadto organ wskazał, że M. B. nie wyraził zgody na podanie nazwisk osób, od których otrzymywał pożyczkę na uregulowanie czynszu, nie określił kiedy i z jakich środków je odda. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego prezentowanym w konkretnych sprawach - pożyczka również jest dochodem strony i należałoby doliczyć ją do dochodu M. B. Natomiast M. B. odmówił złożenia oświadczenia w sprawie aktualnych opłat czynszowych i ewentualnej pożyczki od innych osób na ten cel. Zdaniem organu – uniemożliwiło to ustalenie jego faktycznej, aktualnej sytuacji bytowej, w tym faktycznych dochodów, a za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów na rzecz innych osób. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że pomimo umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, M. B. zachowywał się w sposób uniemożliwiający pracownikom Ośrodka jednoznaczne ustalenie faktów związanych z jego sytuacją materialną, zdrowotną czy społeczną, pomimo tego, iż był pouczony o możliwości odmowy przyznania świadczeń w przypadku braku współpracy z pracownikiem socjalnym. Ponadto M. B. nie udzielał konkretnych odpowiedzi, utrudniał uzyskanie stosownych oświadczeń, a osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy finansowej powinna składać stosowne oświadczenia oraz przedstawiać dokumenty dotyczące jej sytuacji życiowej i nie może odmówić odpowiedzi na zadawane pytania w toku prowadzonych czynności dowodowych, albowiem pracownik socjalny ma obowiązek określenia zakresu i formy współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, natomiast strona ma obowiązek do współudziału w nakazanym jej zakresie i formie pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. W ten sposób – zdaniem tego organu - zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na brak współpracy M. B. z pracownikiem socjalnym wynikający z jego złej woli, a nie z okoliczności obiektywnych, których nie może on przezwyciężyć w celu zmiany swojej sytuacji, a tym samym uniemożliwia mu to pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Podniesiono także, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej na osobie ubiegającej się o udzielenie pomocy finansowej z Ośrodka Pomocy Społecznej spoczywa ustawowy obowiązek współpracy z pracownikiem socjalnym. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ponad wszelką wątpliwość wskazuje, iż istnieje rzeczywiście w tym przypadku sytuacja wyczerpująca przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające odmowę przyznania pomocy. Od powyższych decyzji M. B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzjom I instancji zarzucił nieprecyzyjne przedstawienie faktów i ich przeinaczenie. Podkreślił, iż podane przez niego informacje oraz przedłożone dokumenty są prawdziwe. Wskazał, iż jego dochody w miesiącu złożenia wniosku o pomoc, jak i w miesiącu go poprzedzającym wynosiły 298,73 zł. M. B. stwierdził, że kolejny raz przedstawił orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające jego stałą niezdolność do pracy oraz wykaz lekarstw wraz z cennikiem. Decyzją z dnia 18 stycznia 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. nr [...] odmawiającej przyznania M. B. świadczenia w postaci zasiłku celowego na leki, a decyzją nr [...], wydaną w tym samym dniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta dnia [...] 2007r. nr [...] odmawiającej przyznania M. B. świadczenia w postaci zasiłku celowego na energię elektryczną – ogrzewanie i oświetlenie. Obie decyzje zostały wydane na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), § 3, § 4, § 5 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005r. Nr 77, poz. 672), § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), oraz art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu tych decyzji organ II instancji stwierdził, iż w myśl przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego na zakup leków lub energii elektrycznej formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej, oraz zaistnieniu, co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006r. Nr 135, poz. 950) ustalił zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które obowiązują od 1 października 2006r. Kryteria dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalono w wysokości nieprzekraczającej 477 zł, a dla osoby w rodzinie - w wysokości nieprzekraczającej 351 zł. Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. w art. 106 ust. 4 stanowi, iż decyzję administracyjna o przyznaniu świadczenia, z wyjątkiem decyzji o przyznaniu biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 106 ustawy - pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 dochód osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy społecznej ustala się na podstawie sumy przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ l instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a tym samym odmowa przyznania świadczenia jest uzasadniona. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie zasadne jest twierdzenie organu l instancji, że strona odmawiała współpracy z pracownikami socjalnymi. Świadczy o tym udokumentowana w zgromadzonym materiale odmowa przedstawienia dokumentacji medycznej (notatka służbowa z dnia 18.09.2007r. sporządzona przez pracowników socjalnych k. 496 akt administracyjnych). Z notatki tej wynika również, że M. B. poinformował, że energię elektryczną zakupuje w systemie przedpłat, energią elektryczną ogrzewa również mieszkanie. Do wglądu okazał jedynie rachunki za energię elektryczną z listopada 2006r. i nie wyraził zgody na ich dołączenie do akt. Ponadto podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 26.09.2007r. M. B. zobowiązany został do przedstawienia w terminie 7 dni recept zaleconych leków wraz z ich kosztorysem (notatka służbowa z dnia 26.09.2007r. k. 493 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy recept zaleconych leków i ich kosztorysu M. B. nie przedłożył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że niedostarczenie przez wnioskodawcę zarówno dokumentacji medyczne jak i wykazu leków wraz z ich kosztorysem uniemożliwia ustalenie niezbędnej potrzeby bytowej, której zaspokojenie winno nastąpić poprzez przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ukierunkowany jest na konkretny cel bytowy, w przedmiotowych sprawach na zakup leków lub energii elektrycznej. Brak możliwości określenia wysokości nawet w przybliżeniu kosztu zakupu leków oraz energii elektrycznej powoduje brak zmaterializowania niezbędnej potrzeby bytowej, która winna zostać zaspokojona poprzez przyznany zasiłek celowy. Organ II instancji wskazał, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej są wiążące nie tylko dla samych organów administracji publicznej wydających decyzje w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczeń o charakterze pomocy, lecz również dla osób ubiegających się o przyznanie im owych świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W przedmiotowej sprawie owo współdziałanie powinno polegać na umożliwieniu pracownikom organu l instancji w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalenia faktycznej sytuacji materialnej, bytowej wnioskodawcy oraz przedłożeniu wymaganych dokumentów, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nałożenie na organy administracji przez w/w ustawę a także Kodeks postępowania administracyjnego obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony, na przykład w sprawach wszczętych na jej wniosek w celu przysporzenia jej określonej korzyści. Z powyższymi decyzjami nie zgodził się M. B. i w skardze z dnia 18 marca 2008r. wniósł o ich uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa formalnego, a zwłaszcza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego oraz procedury wydawania decyzji administracyjnych, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji, przyjęcie jako podstawy orzekania błędnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż w toku wydawania zaskarżonych decyzji zostały naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego takie jak: art. 7, który stanowi że organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 czyli zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 10, który stanowi że organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący stwierdził, iż został pozbawiony możliwości skorzystania z przysługujących mu w/g kpa uprawnień, gdyż pracownik socjalny MOPS nie uwzględniał wniosków skarżącego, przeinaczał fakty w ten sposób, że nie wpisywał do protokołu wypowiedzi skarżącego, lecz wpisywał własną interpretację stanu faktycznego, co często prowadziło do "konfabulacji" protokołów. Skarżący każdorazowo przedstawiał pracownikowi socjalnemu oryginały i kserokopie żądanych dokumentów, wnosząc o załączenie do protokołu potwierdzonych przez pracownika socjalnego za zgodność z oryginałem kserokopii. Często pracownik socjalny odmawiał żądając oryginałów, podczas gdy skarżący musi je posiadać również na wypadek innych okoliczności. Pracownik socjalny nie uwzględniał wniosków, żądań i uwag skarżącego do protokołu czym naruszono m.in. art. 63 kpa. Często zamiast protokołu pracownik socjalny sporządzał notatki służbowe. Zdaniem skarżącego najistotniejszą wadą jaką obarczone zostało postępowanie jest fakt, iż MOPS jako organ administracyjny l instancji nie przedłożył całości dokumentacji tj. materiału dowodowego SKO, albowiem strona skarżąca nie znalazła w aktach sprawy szeregu dokumentów załączonych jako dowody. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż podniesione w nich zarzuty są bezpodstawne i wniosło o ich oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący składając wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup leków i energii elektrycznej w żaden sposób - mimo wezwań organu I instancji - nie wykazał, że pozostaje w leczeniu i, że w związku z tym musi zażywać określone leki oraz jakie są koszty wykupienia leków i energii elektrycznej. Osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej obowiązana jest współpracować z ośrodkiem pomocy społecznej i nie może odmawiać przedstawiania określonych dowodów, które są w jej posiadaniu, a do których organ pomocy społecznej nie będzie mógł dotrzeć, jeżeli nie uzyska o nich informacji od osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej. W przypadku starania się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków lub energii elektrycznej, organ pomocy społecznej nie jest w stanie bez współdziałania zainteresowanego uzyskać materiału dowodowego uzasadniającego przyznanie żądanego świadczenia. Z uwagi bowiem na swobodę wyboru lekarza, organ administracji nie jest w stanie ustalić, gdzie dana osoba się leczy, aby ewentualnie mógł przeprowadzić wywiad na temat konieczności zażywania przez nią określonych leków oraz ustalić ich koszt. Powyższe zaś ustalenia są nieodzowne dla oceny - w odniesieniu do sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup leków - czy i w jakim zakresie żądanie tej osoby organ pomocy społecznej jest w stanie spełnić. M. B. objęty jest od wielu lat pomocą społeczną i z akt sprawy obejmujących lata 2006 - 2008 nie wynika, by pozostawał w leczeniu i musiał zażywać określone leki. Zresztą sam skarżący konsekwentnie odmawia przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie, co wynika z notatek służbowych sporządzanych przez pracowników socjalnych, a pośrednio także z jego pism składanych w organach administracji publicznej. Z akt sprawy wynika również, że skarżący przedstawił organowi jedynie rachunek za energię elektryczną za listopad 2006r. co nie może być miarodajne dla oceny, czy i w jakiej wysokości przyznać żądany zasiłek w roku 2007 czy też w roku 2008. Nie można dać wiary twierdzeniom skarżącego, że to organ I instancji nie chciał przyjąć od niego dokumentów, gdyż skarżący w żaden sposób tych twierdzeń nie uprawdopodobnił, a jeżeli by tak istotnie było, to nic nie stało na przeszkodzie by dokumenty te przedstawił organowi odwoławczemu. Także w skardze nie wskazał na żaden konkretny dowód, który podważałby rozstrzygnięcie organów administracji publicznej obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do miejsca zamieszkania skarżącego. W wywiadzie środowiskowym skarżący co prawda stwierdził, iż mieszka sam bądź okresowo z opiekunem w mieszkaniu przy ul. [...], a tymczasem podaje inny adres dla korespondencji, co w takiej sytuacji samotnego zamieszkiwania nie znajduje uzasadnienia. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 roku pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący składał do wniosków wszystkie potrzebne dokumenty, na co przedstawił plik kserokopii tychże dokumentów. Z protokołu z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy z dnia 18 września 2007r. (k. 502 akt administracyjnych) wynika, że do tegoż protokołu zawierającego wnioski o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na leki oraz w postaci zasiłku celowego na energię elektryczną – ogrzewanie i oświetlenie zostały dołączone "przez osobę dokonującą zgłoszenie" (tj. M. B.) jako załączniki: zaświadczenie z ZUS, lekarstwa i ogrzewanie elektryczne, jednak w aktach brak załączników do tego protokołu. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 11 § 2 p.p.s.a. połączył sprawy o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego na leki oraz o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego na energię elektryczną do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnatura akt III SA/Kr 490/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 i 3 stanowi, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby te są zobowiązane do współdziałania z ośrodkami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana nieumiejętność świadczeniobiorcy. Zdaniem Sądu, nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową. Dlatego też z wielką ostrożnością należy stosować treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazującą dotkliwe konsekwencje przyjęcia, że osoba wykazuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." Zgodnie z treścią art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Według art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej "Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego." W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywiad środowiskowy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Z treści powyższych przepisów wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2-3 kpa. Wymieniony w art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb itp. W niniejszej sprawie, w świetle zebranego materiału, Sąd nie podziela dokonanej przez organy oceny postawy skarżącego, zakwalifikowanej jako "brak współdziałania z organem". Organy administracyjne twierdzą, iż skarżący nie udostępnił im dokumentacji medycznej, wykazu cen leków i kosztów energii elektrycznej w związku z czym nie były w stanie ustalić sytuacji majątkowej skarżącego. Sąd nie podziela tego stanowiska, albowiem w aktach administracyjnych na karcie 502 zalega protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy z dnia 18 września 2007r. z wpisem, , że zostały dołączone załączniki, których w aktach brak, a nadto w aktach znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 października 2007r., w którym podana została wysokość netto renty skarżącego. W aktach znajduje się również oświadczenie majątkowe skarżącego z dnia 18 września 2007r. Tym samym nie można uznać, że organy nie miały możliwości ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008r. skarżący dołączył do akt dokumenty, wśród których znajduje się m.in. wykaz cen lekarstw z dnia 21 sierpnia 2008r. opatrzony pieczątką apteki znajdującej się w K. na ul. [...] oraz faktury VAT wystawione przez tą aptekę. Równie istotne jest też potwierdzenie odbioru przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dokumentów: przydziału na mieszkanie, decyzji ZUS, zaświadczenia lekarskiego i wykazu cen lekarstw według recept. Potwierdzenie to zostało opatrzone datą 16 stycznia 2006r. oraz pieczątką pracownika socjalnego D. K., a także pieczątką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Tym samym organy mogły przynajmniej w przybliżeniu ustalić kwotę jaką skarżący potrzebuje na wykupienie lekarstw. Dokładnej kwoty i tak nie można ustalić z uwagi na ciągłą zmianę cen leków. Sąd nie podziela jest również twierdzenia organu II instancji zawartego w odpowiedzi na skargę, że "...z akt administracyjnych obejmujących lata 2006-2008 nie wynika, by pozostawał w leczeniu i musiał zażywać określone leki". Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych na karcie 437 znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 1 lutego 2007r., wydane przez Zespół Przychodni Specjalistycznych "[...]" Spółka z o.o. Poradnia Alergologiczna, z którego wynika, że w związku z zaostrzeniem się duszności (astma, POCHP), infekcją górnych dróg oddechowych i gorączką, skarżący jest leczony antybiotykami i nebulizacyjnie. Już samo to zaświadczenie stanowi dowód złego stanu zdrowia skarżącego. W oparciu o to zaświadczenie organy pomocy społecznej mogły zwrócić się do lekarza skarżącego o informacje na temat jego stanu zdrowia. Zdaniem Sądu – wątpliwości Sądu budzi to, iż w dostarczonych przez organy aktach administracyjnych sprawy nie ma protokołów wywiadów środowiskowych, a jedynie notatki służbowe za wyjątkiem mało czytelnej aktualizacji wywiadu datowanej na dzień 17 października 2007r. Decyzje administracyjne o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się w oparciu o treść wywiadu środowiskowego, a nie na podstawie notatek służbowych. Skoro, jak organ II instancji twierdzi w odpowiedzi na skargę, M. B. objęty jest pomocą społeczną od wielu lat, to winny być dołączone do akt sprawozdania z wywiadów środowiskowych z tego okresu. Nie sposób nie zauważyć, że w aktach sprawy brak również wyraźnego pouczenia skarżącego o skutkach braku współdziałania z pracownikami socjalnymi. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 9 kpa.: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Skoro więc organy nie pouczyły w sposób prawidłowy skarżącego o skutkach braku jego współdziałania z pracownikami socjalnymi to nie może on ponosić negatywnych konsekwencji nieznajomości swoich obowiązków. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odstąpiły od oceny sytuacji bytowej skarżącego uznając, że jego postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. W opinii Sądu, wbrew stanowisku organów, określenie sytuacji bytowej skarżącego było możliwe. Warto w tym miejscu przytoczyć ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (m. in. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r. I OSK 1464/06). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przeprowadzi stosowne postępowanie, uwzględniając uwagi i wskazówki Sądu. Mając powyższe na względzie – Sąd uznał, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).