III SA/Kr 491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 8, art. 37 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2009 r., znak: [...], zmieniającą decyzję z [...] 2007 r., znak: [...], przyznającą M. P. zasiłek stały, w ten sposób, że z dniem 1 lutego 2009 r. wstrzymano M. P. realizację świadczenia w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu tej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje administracyjne, zostały wydane w ponownym rozpatrzeniu sprawy, albowiem decyzja organu I instancji z [...] 2009 r., znak: [...] wstrzymująca skarżącemu z dniem 1 lutego 2009 r. wypłatę zasiłku stałego została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2009 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji – Prezydent Miasta – w motywach decyzji orzekającej o wstrzymaniu z dniem 1 lutego 2009 r. realizacji M. P. świadczenia w formie zasiłku stałego wskazał, że w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu środowiskowego sporządza się nie rzadziej, niż co 6 miesięcy, mimo braku zmian danych. W związku z tym 30 stycznia 2009 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego poruszona została kwestia wynajmowania przez skarżącego jednego z pokoi jego mieszkania. Skarżący kategorycznie oświadczył, iż zamieszkuje sam w swoim mieszkaniu i żaden z jego pokoi nie jest przez niego wynajmowany. W chwili przeprowadzania tego wywiadu, do mieszkania skarżącego wszedł student. Skarżący wyjaśnił pracownikom organu, że jest to jego znajomy student, który jedynie przechowuje u niego swoje rzeczy. Wersję tą potwierdził student, nie podając jednakże swoich personaliów. Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację, wygląd mieszkania oraz okoliczności pozostawienia rzeczy osobistych studenta przez kilka miesięcy w mieszkaniu skarżącego, uznał za niewiarygodne twierdzenia skarżącego, iż udostępnia on nieodpłatnie studentowi pokój, jak i umożliwia mu korzystanie z internetu. W toku postępowania administracyjnego w styczniu 2009 r. organ I instancji ustalił także, że skarżący posiadał zadłużenie czynszowe w wysokości 3454,89 zł za okres od maja 2008 r. do stycznia 2009 r. Zaciągał również pożyczki od osób trzecich. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu 11 sierpnia 2009 r. ustalił natomiast, że skarżący nie jest zatrudniony, utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy ( orzeczoną czasowo do dnia 31 grudnia 2010 r.) w wysokości 467,62 zł miesięcznie, z której dokonywane są potrącenia na rzecz świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w formie zasiłku dla bezrobotnych. Jak oświadczył skarżący jego dochód miesięczny kształtuje się w wysokości 311,95 zł, ale na okoliczność dokonywanych potrąceń z renty nie okazał żadnych dokumentów. Organ wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego 11 sierpnia 2009 r. skarżący poinformował również pracownika organu, że w dniu 4 czerwca 2009 r. uregulował zaległość czynszową, a wszystkie opłaty związane z użytkowaniem mieszkania opłaca na bieżąco. Jedynie wobec spółdzielni mieszkaniowej ma zaległości z tytułu odsetek. Na uregulowanie tych zaległości, jak i na bieżące potrzeby skarżący posiada środki finansowe z zaciągniętych pożyczek u osób trzecich. Mimo podjętych prób ustalenia pożyczkodawców, skarżący odmówił organowi wskazania ich nazwisk. Organ I instancji podniósł także, że na wyznaczoną w dniu 1 października 2009 r. rozprawę administracyjną (której przeprowadzenie sugerował sąd administracyjny, jak i organ odwoławczy), skarżący nie stawił się będąc prawidłowo zawiadomiony o terminie jej przeprowadzenia i konsekwencjach niestawiennictwa. Przesłał organowi pismo (data wpływu 30 września 2009 r.) informujące organ o niemożności stawienia się z uwagi na postępujące schorzenia niepełnosprawność. Nie przedstawił jednakże żadnego aktualnego zaświadczenia. lekarskiego potwierdzającego ten stan zdrowia. Organ I instancji z urzędu dokonał weryfikacji okoliczności związanych z zaległościami czynszowymi skarżącego. Ustalił, że 4 czerwca 2009 r. skarżący wpłacił jednorazowo kwotę 5.525,14 zł, natomiast w sierpniu 2009 r. wpłacił kwotę 1.266,74 zł.. Na dzień 8 września 2009 r. skarżący nie posiadał zaległości czynszowych. W związku ze stwierdzeniem podczas przeprowadzania 11 sierpnia 2009 r. wywiadu środowiskowego, wymiany okien we wszystkich pomieszczeniach mieszkania skarżącego, organ ustalił, że całkowitych koszt ich wymiany wyniósł 5.330,00 zł, z czego spółdzielnia mieszkaniowa dofinansowała 1.680,44 zł, pozostałą kwotę pokrył natomiast skarżący, co – w ocenie organu - było sprzeczne z oświadczeniem skarżącego, iż wymiana okien w jego mieszkaniu w całości była finansowana przez spółdzielnię. Organ I instancji podniósł wobec tego, że w jego ocenie, postawa skarżącego w toku niniejszego postępowania nosi znamiona braku współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu swojej sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współpracy skarżącego z organem, przejawiał się w szczególności w niemożności jednoznacznego ustalenia przez organ możliwości wynajmu mieszkania przez skarżącego, a także poprzez niestawiennictwo na rozprawę administracyjną, nie wyjaśnienie i nie dostarczenie dokumentów związanych z zaciągniętymi pożyczkami i bieżącymi wydatkami skarżącego. Ponadto organ stwierdził dysproporcje między udokumentowaną wysokością dochodu skarżącego, a jego sytuacją finansową, o których mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe okoliczności braku współpracy skarżącego w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, w jakiej się znalazł oraz stwierdzone dysproporcje, w rozumieniu art. 12 ustawy, stały się podstawą wstrzymania realizacji skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego specjalnego. Z powyższą decyzją organu I instancji nie zgodził się M. P. i złożył od niej odwołanie, w którym zakwestionował ustalenia stanu faktycznego i wniósł o przyznanie mu pomocy z uwagi na swoją ciężką sytuację zdrowotną i finansową. Kolegium, po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wskazało, że w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Podkreśliło, że podstawową zasadę udzielania pomocy formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiąc, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub osobom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, określonego w tej ustawie przy jednoczesnym zaistnieniu, ·co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy o pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że skarżący sam prowadzi gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną. Kolegium podzieliło, zatem stanowisko organu I instancji, że stwierdzenie braku współpracy skarżącego z pracownikami organu oraz stwierdzone dysproporcje pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodów skarżącego a jego sytuacją finansową, stanowią podstawę do wydania decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniającej decyzję dotychczasową, przyznającą skarżącemu zasiłek stały, bez jego zgody, skoro ustalono w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego, iż nastąpiła zmiana w sytuacji dochodowej skarżącego, jako jednej z przesłanek podjęcia przez organ administracji tego rodzaju decyzji. Ustalenia te, nie budzą w ocenie Kolegium, żadnych wątpliwości, a wręcz okoliczności te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym innej sprawy. Wynika z nich, że skarżący nie wykazywał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w B, którą w dniu 14 lipca 2009 r. sprzedał na podstawie zawartej w Kancelarii Notarialnej. Z uwagi, zatem na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przesłanki, jakimi się kierował organ I instancji przy wydawaniu decyzji, znajdują swoje uzasadnienie faktyczne i prawne, dlatego też orzekło, jak na wstępie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 lutego 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. P. W piśmie procesowym, zatytułowanym " Skarga – postępowanie odwoławcze – do wielokrotnego zastosowania", wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji z uwagi na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. W ocenie skarżącego, nie jest traktowany przez organy pomocy społecznej na równi z innymi odbiorcami świadczeń, uważa, że jest dyskryminowany i upokarzany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Twierdzi, że żyje poniżej skrajnego ubóstwa z bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia, gdyż nie otrzymuje jakiejkolwiek pomocy społecznej. MOPS, w jego ocenie, nagminnie narusza nie tylko przepisy ustawy o pomocy społecznej, ·ale i przepisy postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji podniósł argument, że nadano jej bieg wstecz. Wniósł, zatem o przywrócenie wypłaty zasiłku stałego za ten okres i podwyższenie jego wysokości do 480 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik z urzędu skarżącego, w uzupełnieniu skargi, podtrzymał na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. dotychczasowe wnioski, zarzuty oraz twierdzenia faktyczne i prawne skarżącego. Podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu retroakcji oraz art. 61 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W sytuacji, zatem, gdy decyzja wydana na podstawie tego przepisu w przypadku zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony stanie się ostateczna "(...) wywiera skutek w postaci odmiennego ukształtowania lub odebrania dotychczasowych uprawnień, a więc weryfikacji lub odebrania praw dobrze nabytych." (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Zauważyć należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, zasada trwałości decyzji administracyjnych ma natomiast wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, iż jest to zasada bezwzględna i wszechogarniająca. Zmiana, bowiem warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczasowo posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jednakże arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych. Wspomniane artykuły 155, 161 i 163 k.p.a. to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 163 k.p.a. jest, więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest, zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. "Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny", bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wydana w tym przypadku przez organ I instancji decyzja na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mogła jedynie, jako akt konstytutywny, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego przez doręczenie lub ogłoszenie jej stronie. Nie mogła natomiast, jak orzeczono, sięgnąć swoim zakresem do zasiłku stałego pobranego przez skarżącego przed datą wydania tej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni, zatem podziela pogląd wypowiedziany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634 jak i z 22 października 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 596/09. Sąd zwraca również uwagę, że niejasna jest również redakcja samego orzeczenia decyzji organu I instancji. Skoro organ za podstawę tego rozstrzygnięcia uczynił art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, to w orzeczeniu tego rodzaju decyzji nie może być miejsca tylko na wstrzymywanie realizacji świadczenia, lecz poprawnie sformułowane rozstrzygnięcie powinno zawierać powtórzenie treści dyspozycji tego przepisu, a więc, że zmienia się lub uchyla konkretną decyzję w określony sposób, co najmniej od daty wejścia decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. do obrotu prawnego. Zarówno, więc organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły, w ocenie Sądu, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła organy do nieprawidłowego jego zastosowania. Trafny jest wobec tego zarzut skarżącego i jego pełnomocnika z urzędu, że organy obu instancji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązywała Sąd do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.