III SA/Kr 493/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. Z. Kancelaria Adwokacka K. ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności. Decyzją z dnia 16 stycznia 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. nr [...] odmawiającą przyznania M. B. świadczenia w postaci zasiłku stałego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), § 3, § 4, § 5 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005r. Nr 77, poz. 672), § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 77 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, iż w myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej, oraz zaistnieje, co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006r. Nr 135, poz. 950) w § ustaliło zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które obowiązują od 1 października 2006r. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 3 dochód osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy społecznej ustala się na podstawie sumy przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszonej o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ l instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, bowiem z akt sprawy wynika, iż podstawą wydania przez organ l instancji zaskarżonej decyzji było to, że strona odmawiała współpracy z pracownikami socjalnymi, w szczególności odmówiła przedstawienia dokumentacji medycznej, recept zaleconych leków i ich kosztorysu, co według organu II instancji nie ma żadnego związku z wnioskiem strony o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego, natomiast miałoby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia innej sprawy - wniosku strony w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup leków. Zdaniem tego organu ustawa o pomocy społecznej określa przesłanki materialno-prawne otrzymania zasiłku stałego, a ich spełnienie daje podstawę do otrzymania świadczenia mającego charakter świadczenia obowiązkowego, innymi słowy – organ zobowiązany jest do przyznania określonego świadczenia z pomocy społecznej, jeśli zostały spełnione wymogi ustawowe. Przyznanie prawa do zasiłku stałego ustawa o pomocy społecznej uzależnia od spełnienia kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję stwierdził jedynie, że M. B. posiada rentę w wysokości 1105,40zł, z której dokonywane są potrącenia egzekucyjne w wysokości 630,19 zł. W dokumentach zgromadzonych w sprawie znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 października 2007r. (k. 475 akt administracyjnych), z którego treści wynika, że M. B. pobiera rentę, z której dokonywane są potrącenia alimentacyjne (bieżące alimenty i zaległe), jak również kserokopia zaświadczenia tego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 sierpnia 2007r., w którym mowa jest o potrąceniach egzekucyjnych bez ich wyszczególnienia, a zwłaszcza bez wskazania ich jako potrącenia alimentacyjne zawierające wskazanie dokonywanych potrąceń (k. 477 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ l instancji winien zatem wyjaśnić charakter tychże potrąceń, a skoro tego nie uczynił, to tym samym nie dokonał ustalenia dochodu M. B. w sposób określony w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, do czego był zobowiązany. W szczególności organ nie ustalił, czy M. B. jako osoba samotnie gospodarująca osiąga dochód niższy niż 477 zł, który uprawnia do przyznania zasiłku stałego. W skardze z dnia 18 marca 2008r. będącej jednym pismem M. B. zaskarżył cztery decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym omówioną wyżej decyzję nr [...]. W skardze zaznaczył, iż nie zgadza się z treścią jej uzasadnienia i zarzucił naruszenie przepisów prawa formalnego, a zwłaszcza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego oraz procedury wydawania decyzji administracyjnych, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji, przyjęcie jako podstawy orzekania błędnych ustaleń faktycznych. Skarżący stwierdził, iż – jego zdaniem - zostały naruszone przepisy: art. 7 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 wskazujący na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 10, który stanowi, że organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący zarzucił, iż został pozbawiony możliwości skorzystania z przysługujących mu ustawowych uprawnień, gdyż pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie uwzględniał jego wniosków, przeinaczał fakty w ten sposób, że nie wpisywał do protokołu wypowiedzi skarżącego, lecz wpisywał własną interpretację stanu faktycznego, co często prowadziło do "konfabulacji" protokołów. Skarżący podniósł, iż każdorazowo przedstawiał pracownikowi socjalnemu oryginały i kserokopie żądanych dokumentów wnosząc o potwierdzenie przez pracownika socjalnego zgodności kserokopii z oryginałem i załączenie ich do protokołu, albowiem chciał posiadać oryginały "na wypadek innych okoliczności", jednak pracownik ten nie uwzględniał jego takich wniosków, ani innych żądań i uwag (w tym do treści protokołów), czym naruszono art. 63 kpa. Często też zamiast protokołu pracownik socjalny sporządzał notatki służbowe. Zdaniem skarżącego, najistotniejszą wadą, jaką obarczone zostało postępowanie jest fakt, iż MOPS jako organ administracyjny l instancji nie przedłożył organowi odwoławczemu całości dokumentacji tj. szeregu dokumentów załączonych przez skarżącego jako dowody, a więc nie przedłożyła pełnego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne i wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący nie zakwestionował zasadności rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jedynie zaskarżył uzasadnienie tej decyzji, przy czym nie wskazał, na czym wadliwość tego uzasadnienia ma polegać. Zdaniem Kolegium uzasadnienie decyzji zostało sporządzone prawidłowo. Wskazano w nim, iż organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie ustalił wysokości dochodu skarżącego, która to okoliczność jest niezbędna dla ustalenia prawa skarżącego do zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga nie jest uzasadniona. Ma rację organ odwoławczy podnosząc, M. B. skarżąc w zasadzie uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2008r. nr [...] nie wskazał, na czym wadliwość tego uzasadnienia ma polegać. Niemniej, mając na względzie charakter sprawy, należy omówić kilka jej istotnych aspektów. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy przez organ I instancji przyznania skarżącemu zasiłku stałego był brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana nieumiejętność świadczeniobiorcy. Zdaniem Sądu, nawet w sytuacji, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową. Tym samym – zdaniem Sądu – z daleko idącą ostrożnością należy stosować treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej, iż przyjęcie braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym naraża tę stronę na dotkliwe konsekwencje. Podkreślając trafność stanowiska organu odwoławczego, Sąd także nie podziela dokonanej przez organ I instancji oceny postawy skarżącego, zakwalifikowanej jako "brak współdziałania z organem". W szczególności należy zauważyć, iż organ I instancji stwierdził, iż nie był w stanie ustalić sytuacji majątkowej skarżącego z uwagi na jego odmowę współpracy z pracownikami socjalnymi, gdy tymczasem w aktach administracyjnych na karcie 502 zalega protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy z dnia 18 września 2007r. z wpisem, że zostały dołączone załączniki, których w aktach brak. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odstąpił od oceny sytuacji bytowej skarżącego uznając, że jego postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. W opinii Sądu, wbrew temu stanowisku, określenie sytuacji bytowej skarżącego było konieczne i możliwe. Warto w tym miejscu przytoczyć ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (m. in. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r. I OSK 1464/06). Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z treścią art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Po analizie akt administracyjnych Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, iż organ I instancji uchybił obowiązkom nałożonym na niego przez kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i nieprawidłowo rozpatrzył cały materiał dowodowy, czym naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku zgłoszenia wniosku o świadczenie z pomocy społecznej, w tym wniosku o zasiłek stały z art. 37 omawianej ustawy - konieczne jest ustalenie sytuacji osoby, która się o takie świadczenie ubiega. Zdaniem Sądu – organ I instancji mógł samodzielnie dokonać ustalenia sytuacji skarżącego, albowiem w aktach znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 października 2007r., w którym podana została wysokość netto renty skarżącego. W aktach znajduje się również oświadczenie majątkowe skarżącego z dnia 18 września 2007r. a także wymienione przez organ II instancji pisma ZUS. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych pism. Sąd podkreśla, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza określonej ustawowo kwoty (zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego, wymienionego w tym przepisie powodu lub okoliczności. Wynika z tego, że ustalenie wysokości "dochodu" należy do istotnej przesłanki uprawniającej do pomocy społecznej. Art. 8 w ust. 3 ustawy wskazuje na elementy wchodzące w skład "dochodu": "Art. 8. 3. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z treści przytoczonego wyżej przepisu, a zwłaszcza z art. 8 ust. 3 pkt 3 wynika, że dla prawidłowego ustalenia dochodu istotnym jest ustalenie m.in. "kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Z tego względu istotnym jest ustalenie rodzaju potrąceń z renty skarżącego, a przede wszystkim ustalenie, w jakiej wysokości dokonywane są potrącenia z tytułu alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Skoro organ I instancji miał możliwość ustalenia tegoż bez jakiejkolwiek aktywności ze strony skarżącego i mimo ustawowego obowiązku tego nie uczynił, to tym samym uchybił omówionym przepisom ustawy o pomocy społecznej. Sąd zwraca uwagę również na to, że w dostarczonych przez organy aktach administracyjnych sprawy nie ma protokołów wywiadów środowiskowych, a jedynie notatki służbowe (za wyjątkiem mało czytelnej aktualizacji wywiadu datowanej na dzień 17 października 2007r.). Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzje administracyjne o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się w oparciu o treść wywiadu środowiskowego, a nie na podstawie notatek służbowych. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywiad środowiskowy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także wówczas, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Z treści powyższego przepisu wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2-3 kpa. Nie sposób nie zauważyć, że w aktach sprawy brak również wyraźnego pouczenia skarżącego o skutkach braku współdziałania z pracownikami socjalnymi. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę na treść art. 9 kpa: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Skoro więc organ I instancji nie pouczył w sposób prawidłowy skarżącego o skutkach braku jego współdziałania z pracownikami socjalnymi, to nie może on ponosić negatywnych konsekwencji nieznajomości swoich obowiązków. Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie naruszył prawa, a przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) – jak w pkt II sentencji.