III SA/Kr 493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi A. W., S. W., G. W., J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Pismem z dnia 17 maja 2013 r. A. W., S. W., G. W. i J. W. zwrócili się do Starosty O. z wnioskiem o przekwalifikowanie budynku zlokalizowanego w B. przy ul. A z budynku "gospodarczo-mieszkalnego" na "gospodarczy", co – ich zdaniem jest zgodne z obecnym stanem faktycznym. Wnioskodawcy w piśmie stwierdzili m.in., że "Dawno temu po wojnie budynek był budowany jako mieszkalny i spełniał on rzeczywiście taką funkcję. Wtedy były zupełnie inne wymagania i warunki dla budynków mieszkalnych. Można nawet powiedzieć i uznać za takie jego przeznaczenie do 1989 roku, gdy zmarła W. T. pierwotna właścicielka budynku, która wybudowała sobie dom przy ul. B., też w B. Ponieważ w dawnej przeszłości budynek przy A pełnił rolę mieszkalną otrzymał numer, czego nie zmieniono do dzisiaj". Wnioskodawcy stwierdzili, że po śmierci W. T., jej syn M. T. prowadził gospodarstwo rolne, zameldowany był w budynku przy ul. B, a budynek przy ul. A służył mu do gotowania dla zwierząt gospodarskich. Wówczas też "przeznaczenie tego budynku uległo zmianie" i od tego czasu faktycznie budynek ten jest budynkiem gospodarczym. Wnioskodawcy podkreślili, że w chwili obecnej budynek przy ul. A nie może być wykorzystywany w celach mieszkalnych z uwagi na jego zły stan techniczny oraz brak toalety i odpływu wody (k. 1 – 4 akt. adm.). Decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [....] Starosta O. odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany funkcji budynku o identyfikatorze nr [.....], położonego na działce nr 2595 w B., gmina O. przy ul. A z "budynku mieszkalnego" na "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa". Organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej, na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej O. obręb m.in. B., na działce nr 2595 został ujawniony budynek [.....], któremu przypisano funkcję "g – produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa". Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. K. T. zwrócił się o "sprawdzenie poprawności" oznaczenia funkcji budynku przy ul. A podnosząc, że jedynie część zabudowań przy ul. A to budynki gospodarcze, natomiast część oznaczona numerem A jest budynkiem mieszkalnym. Organ I instancji stwierdził, że w następstwie tego pisma wykonująca modernizację firma "F" spółka z o.o. potwierdziła pomyłkę dotyczącą przypisanej budynkowi funkcji użytkowej i przesłała organowi I instancji wykaz zmian budynkowych zmieniający funkcję budynku z "produkcyjno, usługowego i gospodarczego dla rolnictwa" na funkcję "mieszkalną". W dniu 4 grudnia 2012 r. w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono korektę danych ewidencyjnych na podstawie wykazu zmian danych budynkowych, przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [.....], polegającej na zmianie funkcji budynku [......] na "m – budynek mieszkalny". Organ I instancji podał, że w wyniku wniosku z dnia 17 maja 2013 r. A. W., S. W., G. W. i J. W. przeprowadzono postępowanie, w trakcie którego uczestnicy stwierdzali istnienie w przeszłości funkcji mieszkalnej budynku oraz przeprowadzono oględziny budynku o identyfikatorze nr [.....] położonego w B. przy ul. A. Oględziny odbyły się w obecności wszystkich wnioskodawców oraz uczestników postępowania – K. T., M. T. i S. T. (przy prawidłowo zawiadomionej nieobecnej uczestniczce E. P.) oraz w obecności przedstawiciela firmy "F" spółka z o.o. - wykonawcy modernizacji. Starosta O. podał, że w trakcie oględzin ustalono, że budynek składa się z sieni i dwóch pomieszczeń. W budynku brak jest stałych elementów wyposażenia. W pierwszym pomieszczeniu jest bieżąca woda przy braku odpływu. Pomieszczenie to w przeszłości było zamieszkałe i wykorzystywane jako kuchnia. Drugie pomieszczenie też w przeszłości było zamieszkałe i wykorzystywane jako pokój mieszkalny. Stwierdzono, że budynek posiada sprawną instalację elektryczną oraz przewód kominowy. Organ I instancji podał też w uzasadnieniu decyzji, że w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. nr [.....] uprawniony geodeta z firmy "F" oświadczył, że "dla budynku [.....] położonego na działce 2595 obręb B., zgodnie z aktualnym stanem należy utrzymać funkcję mieszkaniową. Funkcja została potwierdzona podczas oględzin w terenie 24 czerwca 2013 r." Organ I instancji stwierdził, że zarówno wnioskodawcy, jak i pozostałe strony postępowania nie przedłożyły organowi dokumentów określonych w § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu I instancji, pomimo nie odnalezienia decyzji zezwalającej na budowę bezspornym jest to, że budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny. Zdaniem tego organu funkcję mieszkalną budynku potwierdza architektura budynku i jego wnętrze, chociaż obecnie bez wątpienia nikt w budynku na stałe nie mieszka. W ocenie organu I instancji, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków odpowiada stanowi wynikającemu ze stanu faktycznego stwierdzonego na gruncie. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty O. A. W., S. W., G. W. i J. W. wnieśli o jej zmianę poprzez zmianę w ewidencji gruntów i budynków funkcji mieszkalnej budynku nr [....] położonego przy ul. A w B. na funkcję produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa, ewentualnie o uchylenie decyzji. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucili naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych w zakresie w jakim wskazują one na przesłanki niezbędne do ustalenia funkcji budynku. Odwołujący się zarzucili również naruszenie art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności dokonanie pobieżnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem odwołujących się, doszło również do naruszenia art. 77 oraz art. 84 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, a polegający na zaniechaniu zasięgnięcia opinii biegłego. Ostatni podniesiony przez odwołujących się zarzut dotyczył naruszenia art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a polegającej na nieuwzględnieniu okoliczności, które wskazują wprost na funkcję budynku jako produkcyjnego, handlowego i usługowego. Odwołujący się podkreślili, że przedmiotowy budynek jest niezamieszkały, co zostało potwierdzone przez nich w toku postępowania. Sam organ I instancji stwierdził w swojej decyzji, że obecnie w budynku nikt na stałe nie mieszka, a nadto, zdaniem odwołujących się, przedmiotowy budynek nie spełnia kryteriów, które pozwalałyby uznać go za budynek mieszkalny. Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. nr [.....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [.....] 2013 r. nr [.....]. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dokonując tych samych ustaleń stanu faktycznego co organ I instancji. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 wymienionej wyżej ustawy, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykracza poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie "notariuszem" zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej (wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 52/12 z 28.03.2012 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie zły stan techniczny budynku oraz brak wyposażenia nie może być przesłanką do ujawnienia innej funkcji użytkowej budynku w operacie ewidencyjnym. Dopiero bowiem uzyskanie zgody (decyzji) organu administracji budowlanej będzie podstawą do wprowadzenia zmiany funkcji użytkowej budynku w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodzili się A.W., S. W., G. W. oraz J. W., którzy pismem z dnia 5 lutego 2014 r. wnieśli na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności dokonanie pobieżnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolejny podniesiony przez skarżących zarzut dotyczył naruszenia art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane brakiem dokładnego zbadania sprawy w celu zgodnej z prawem oceny stanu faktycznego. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 11 Kpa poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy w szczególności wyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że ujawniona funkcja budynku odpowiada stanowi faktycznemu ujawnionemu na gruncie. Zdaniem skarżących doszło również do naruszenia art. 77 Kpa poprzez brak podjęcia kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu budownictwa w ceku (celu) stwierdzenia, czy budynek będący przedmiotem postępowania spełnia kryteria pozwalające uznać go za budynek mieszkalny. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zmiana funkcji budynku została przeprowadzona bez ich wiedzy i zgody, jedynie na wniosek K. T. W ocenie skarżących nie można dokonać korekty danych bez powiadomienia o tym stron, a także bez wydania w tym zakresie stosownej decyzji. Ponadto skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że z uwagi na swój stan techniczny przedmiotowy budynek nie spełnia przesłanek, aby zakwalifikować go jako budynek mieszkalny. Zdaniem skarżących, skoro organ II instancji stwierdził, że obecni właściciele, jak i ich poprzednicy nie występowali o zmianę funkcji użytkowej budynku, to nie wiadomo w oparciu o jakie dane została ustalona funkcja mieszkalna spornego budynku. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu II instancji, że stan ujawniony w ewidencji odpowiada stanowi faktycznemu stwierdzonemu na gruncie. Skarżący uważają, że jest to ustalenie zupełnie dowolne skoro budynek w żaden sposób nie nadaje się do zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. uczestnicy postępowania: S. T., E. P., K. T. i M. T. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania stwierdzili, że wbrew twierdzeniom skarżących organ II instancji prawidłowo zastosował regulacje art. 7, 8, 11 i 77 Kpa. Uczestnicy postępowania wskazali, że organ prawidłowo przyjął, że przedmiotowy budynek miał i ma funkcje mieszkalne. Uczestnicy dodali przy tym, że jeszcze trzy lata temu sami skarżący twierdzili, że przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalną. W złożonym w Sądzie Rejonowym w O. piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. wskazali oni bowiem, że W. T. do końca życia mieszkała w tym budynku, a następnie mieszkał tam M. T., który dopiero na kilka lat przed 2009 r. przeprowadził się do budynku przy ul. B. Co więcej, w 2011 r. J. W., S. W. i A. W. podpisali protokół z czynności rzeczoznawcy majątkowego, w którym oznaczono mieszkalny charakter przedmiotowego budynku. Uczestnicy postępowania zgodzili się również ze stanowiskiem organu II instancji, że dopiero uzyskanie zgody organu administracji budowlanej stanowi podstawę do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Uczestnicy postępowania stwierdzili, że z ustaleń organu II instancji wynika, że budynek przy ul. B miał od początku funkcję mieszkalną. Potwierdza to omyłkowy charakter jego wcześniejszego oznaczenia w 2012 r. jako budynku o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, skarga A. W., S. W., G. W. oraz J. W. jest całkowicie nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, niespornym w sprawie jest to, że budynek o identyfikatorze nr [.....], położony na działce nr 2595 w B., gmina O. przy ul. A pełnił w przeszłości funkcje budynku "mieszkalnego". Na taką jego funkcję do 1989 r. wskazują sami skarżący w złożonym wniosku z dnia 17 maja 2013 r. Budynkowi temu w przeszłości został nadany numer A i taki stan trwa do chwili obecnej. Spornym w sprawie jest to, czy z uwagi na obecny zły stan techniczny budynku, brak toalety i odpływu wody oraz fakt, że w budynku tym od pewnego czasu (nawet przyjmując, że od 1989 r., jak twierdzą skarżący) nikt na stałe nie mieszka należy zmienić funkcję budynku na budynek "gospodarczy" czy "produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa" – jak chcą tego skarżący, czy też należy utrzymać funkcję "mieszkalną" budynku, jak twierdzą to organy, a to wobec okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie została zgłoszona organowi do spraw budownictwa, właściwemu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, rację mają organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, albowiem decyzje te znajdują oparcie w powołanych przez organy administracyjne przepisach prawa. W szczególności art. 71 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) stanowi: "Art. 71. (...) 2. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. (...) 4. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia." Rację maja też organy administracyjne wskazując, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków jedynie rejestrują stany wykazane stosownymi dokumentami. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.): "Art. 20. 1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: (...) 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;" Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), które w § 35 i w § 47 ust. 1 stanowią: "§ 35. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin." "§ 47. 1. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych". Z powyższego wynika, że w celu dokonania zmiany w ewidencji, aktualizacji operatu ewidencji, co w niniejszej sprawie oznacza zmianę funkcji budynku z "budynku mieszkalnego", jakim był co najmniej do 1989 r. budynek o identyfikatorze nr [....] położony w B. przy ul. A, na "budynek gospodarczy", czy "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa", niezbędne jest dostarczenie właściwemu organowi prowadzącemu ewidencję - staroście - dokumentów o zmianie funkcji tego budynku, dokumentów uwzględniających przepisy prawa budowlanego, a nie tylko twierdzenia o rodzaju faktycznej funkcji budynku, czy nawet wieloletniego użytkowania go nie w celach mieszkalnych, a wyłącznie gospodarczych itp. Skoro wnioskodawcy żądanych przez organ, zgodnie z przepisami prawa, dokumentów nie dostarczyli, organ nie miał żadnej podstawy do dokonania zmiany funkcji budynku. Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń prawa – ani prawa materialnego, ani procesowego, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga A. W., S. W., G. W. oraz J. W. została oddalona.