III SA/Kr 493/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Ewa Michna Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. odmawiającej przyznania K. C. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką K. N. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z dnia 5 listopada 2019 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził, że L. N. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od 5 listopada 2019 r. W orzeczeniu wskazano, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką, osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z oświadczenia skarżącej wynika, że opieka nad matką obejmuje czynności higieniczne, prowadzenie do toalety, przygotowanie ubrań, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, wyjścia na spacery, czytanie, masaże, oklepywanie, wizyty lekarskie. Mąż skarżącej L. N. na podstawie orzeczenia z dnia 5 lutego 2018 r. posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z oświadczenia skarżącej z dnia 14 września 2020 r. wynika, że matka skarżącej zamieszkuje sama, a jej małżonek w innej miejscowości (100 km od K). Odwiedza L. N. dwa razy w tygodniu. Skarżąca mieszka razem z mężem i dwójką dzieci w niedalekiej odległości od mieszkania matki, jest u matki trzy razy dziennie. Nie pracuje, nie podejmuje prac dorywczych, pozostaje na utrzymaniu męża. Jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę odmowy prawa do świadczenia stanowi art. 17b u.ś.r. oraz fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - poprzez zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 17b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. , sygn. akt K 38/13; - poprzez błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. ponieważ nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że art. 17 b u.ś.r. powinien podlegać prokonstytucyjnej wykładni, co oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także, gdy niepełnosprawność powstała później niż w momencie wskazanym w art. 17 b u.ś.r. W ocenie Kolegium w sprawie zaistniała jednak inna negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – fakt pozostawania przez L. N. w związku małżeńskim. Organ II instancji podniósł, że zobowiązanie małżonka do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem trwa dopóki istnieje związek małżeński. Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. ustanawia wyjątek, który nie może być interpretowany w sposób rozszerzający – może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy małżonek posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że realizacja obowiązków alimentacyjnych małżonka nie musi polegać na osobistej opiece, ale może polegać na opłaceniu takiej opieki przez małżonka. W ocenie Kolegium, interpretacja przepisu prezentowana przez skarżącą nie znajduje uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie sprawującym opiekę nad niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez małżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że matka skarżącej L. N. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, pozostaje w związku małżeńskim z L. N., który posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Skarżąca jest zarejestrowana w GUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Matka skarżącej mieszka sama, a skarżąca przychodzi do niej trzy razy dziennie i podejmuje czynności opiekuńcze. Spornym w realiach niniejszej sprawy jest natomiast, czy w sytuacji pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, świadczenie opiekuńcze może być przyznane córce faktycznie opiekującej się matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba potrzebująca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął, że fakt pozostawania matki skarżącej w związku z małżeńskim, w sytuacji gdy małżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba bowiem wskazać, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (tak słusznie m.in: wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20, 24 lutego 2021r., I OSK 2392/20, 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, CBOSA). Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 a u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wynika on z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W ocenie Sądu za taką interpretacją przepisu przemawiają nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale również celowościowej i systemowej. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. 2020, poz. 1359 ze zm.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (tak NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, CBOSA). W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację zarzut podniesiony w skardze, w świetle którego wykładnia art. 17 ust. 1 a u.ś.r. przyjęta w zaskarżonej decyzji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ustawa bowiem wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co więcej, całokształt uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego prowadzi do stwierdzenie, że zamiarem ustawodawcy było danie pierwszeństwa więziom łączącym małżonków i wynikającym z nich obowiązkom do wzajemnej pomocy, dopiero w sytuacji, gdy małżonek z powodu potwierdzonego orzeczeniem znacznego stopnia niepełnosprawności nie może wywiązać się z tych obowiązków, możliwe jest przyznanie świadczenia alimentacyjnego zstępnym osoby wymagającej opieki. Nie ma zatem racji skarżąca, że wykładnia funkcjonalna powinna doprowadzić organy do innych, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji, rezultatów interpretacji. W ocenie Sądu interpretacja przepisów u.ś.r. prezentowana przez skarżącą, pozostaje w sprzeczności nie tylko z językowym znaczeniem przepisu, ale również z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej. Na marginesie należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały również spełnione pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z oświadczenia skarżącej wynika, że L. N. mieszka sama, skarżącą przychodzi do matki trzy razy dziennie, a w razie potrzeby więcej razy. Matka skarżącej porusza się samodzielnie, a z informacji przekazanych przez skarżącą wynika, że nie wymaga stałej, nieprzerwanej opieki. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). Mając na względzie stan zdrowia L. N. w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji, należy stwierdzić, że poza zaistnieniem w realiach niniejszej sprawy przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (w postaci pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim), nie zostały spełnione pozytywne przesłanki jego przyznania. Niepełnosprawność matki skarżącej nie jest bowiem tego rodzaju, aby wymagała ona nieustannej opieki, a czynności polegające na robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, sprzątaniu, czy organizacji wizyt lekarskich, zabieraniu na spacer nie wymagają rezygnacji z pracy, ponieważ mogą być wykonywane przed lub po powrocie z pracy, czy też mogą być przygotowane z wyprzedzeniem (np. lekarstwa na dany dzień, czy posiłki). Sprawa została rozpatrzona w na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ skarżąca wniosła w skardze o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie sprzeciwił się wnioskowi. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.