III SA/Kr 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski NSA Wiesław Kisiel Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2006 r. Nr: [...] w przedmiocie wezwania do zwrotu pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Funkcjonariusz Policji – K. M. pobierająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego złożyła w dniu [...] 2001 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania w wyniku zawarcia w dniu [...] 2001 r. umowy z "[...]" Sp.. z o.o. w [...] o wspólnej realizacji domu mieszkalnego wielorodzinnego, budowie i finansowaniu lokalu mieszkalnego. Do wniosku dołączyła wymagane dokumenty. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2001 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] przyznano K. M. pomoc finansową w pełnej wysokości, w kwocie [...] zł. Po wypłaceniu wnioskującej przyznanej pomocy finansowej -Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2002r. orzeczono wobec tej policjantki utratę prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] 2005r., które wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w dniu [...] 2005r. K. M. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przywrócenie jej prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyjaśniając, że mimo posiadania przez Spółkę "[...]" decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę domu, którego była wraz z mężem inwestorem, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2002r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1037/02 uchylił tę decyzję, co spowodowało realne zagrożenie dla przekazanych Spółce pieniędzy. W tej sytuacji została zmuszona do złożenia pisemnego oświadczenia o odstąpieniu od zawartej ze Spółką umowy i do chwili obecnej na drodze postępowania cywilnego dochodzi od Spółki zwrotu zainwestowanych pieniędzy. Spółka nie prowadzi żadnej działalności, nieruchomość na której miał powstać budynek została sprzedana, a wnioskująca w dalszym ciągu nie posiada mieszkania. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006r. Komendant Miejski Policji w [...] wezwał K. M. do zwrotu pomocy finansowej w wysokości [...] zł podając jako podstawę prawną art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji i § 5 ust. 1 pkt i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej (...). W szczególności podniesiono, że "z chwilą wypowiedzenia przez podkom. K. M. umowy, przyznana i wypłacona ze środków MSWiA pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stała się świadczeniem nienależnym", a także, że zgodnie z tym przepisem wykonawczym: "Pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie jej nienależnego pobrania". Od decyzji tej odwołała się K. M. przyznając, że winna zwrócić otrzymaną pomoc finansową, jednak - jej zdaniem - w wysokości takiej, jaką jej przyznano i wypłaconą. Odwołująca się zarzuciła, że w § 5 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego mówi się o zwrocie pomocy finansowej nienależnie pobranej, a w jej sytuacji winno być poza sporem, że przyznaną jej pomoc finansową pobrała należnie, gdyż zarówno w chwili jej przyznania jak i w chwili jej wypłacania spełniała wszelkie warunki upoważniające do otrzymania takiej pomocy. Pomoc ta stała się już później nienależna, jednak z przyczyn całkowicie od funkcjonariuszki niezależnych. Organ II instancji - [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] w wyniku rozpatrzenia tego odwołania - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano, że przepis art. 94 ustawy o Policji stwarza podstawy do wydawania decyzji administracyjnych o przyznaniu pomocy finansowej, a § 2 tego art. stanowi delegację ustawową do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisów wykonawczych, którym jest Rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r., a które w § 5 ust. 2 określa jedyny sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi w ten sposób, że przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Jako dzień powstania obowiązku zwrotu pomocy finansowej przyjęto dzień poinformowania organu wydającego decyzje, tj. 8 lutego 2005r. i przyznano, że "nie ulega żadnej wątpliwości, że pomoc ta w chwili jej wypłacenia była świadczeniem należnym", jednak uznano, że okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenie wysokości zwrotu pobranej pomocy finansowej. Z decyzją tą nie zgodziła się K. M., która w skardze powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu i podała, że fakt wycofania się z umowy był wymuszony powstałą bez jej winy sytuacją, "rozpaczliwym" działaniem mającym na celu odzyskanie zainwestowanych pieniędzy, które jednak do chwili obecnej nie zostały jej zwrócone. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, a w szczególności podkreślił, że "przedmiotowe świadczenie staje się nienależne, jeżeli uprawniony funkcjonariusz nie wykorzysta go zgodnie z dyspozycją art. 94 ustawy pragmatycznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona. Należy zwrócić uwagę na treść art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.): "Art. 94. 1. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. 2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy." Jest niewątpliwym, zdaniem Sądu, że przytoczony wyżej przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na cel określony w tym przepisie. Jednakże przepis ten nie stanowi podstawy prawnej w sprawie dotyczącej zwrotu udzielonej pomocy finansowej, gdyż w ustawie brak jest samoistnej podstawy prawnej regulującej tę kwestię, a sam ustawodawca w art. 94 ust. 2 odsyła w tym zakresie do rozwiązań prawnych w mającym być wydanym akcie wykonawczym. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.01.2003r., sygn. akt I SA 1373/01 (opubl. LEX 142329). Właściwy organ - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o art. 94 ust. 2 cyt. ustawy wydał Rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), w którym w § 1 podał: "Rozporządzenie określa zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, zwanej dalej "pomocą finansową", policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość". Jednakże, jak wynika z dalszej treści tego aktu wykonawczego zasady zwrotu pomocy finansowej oraz jej wysokość określone w § 5 dotyczą tylko zwrotu tej pomocy w dwóch, taksatywnie wymienionych wypadkach, I tak: "§ 5. 1. Pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: 1) jej nienależnego pobrania, 2) zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801 i 802 i Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 2, poz. 26, Nr 9, poz. 118, Nr 19, poz. 238, Nr 56, poz. 678 i Nr 84, poz. 948 oraz z 2001 r. Nr 8, poz. 64, Nr 27, poz. 298, Nr 85, poz. 924, Nr 89, poz. 968 i Nr 111, poz. 1194). 2. Do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wysokość kwoty pomocy finansowej, która została ustalona zgodnie z ust. 2, obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby. 4. Na pisemny wniosek policjanta zwrot pomocy finansowej może nastąpić w ratach, których ilość i wysokość ustala się w decyzji o zwrocie pomocy finansowej." O ile bezspornym jest, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tego Rozporządzenia, to organy administracyjne nie mają wątpliwości, że podstawą zwrotu pomocy finansowej przyznanej skarżącej jest § 5 ust. 1 pkt 1 i w konsekwencji ust. 2 tego Rozporządzenia. Jednakże - zdaniem Sądu - przytoczony wyżej przepis § 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których może dojść do zwrotu pobranej pomocy finansowej, jak choćby przypadku zaistniałego w niniejszej sprawie. Ma rację skarżąca, zdaniem Sądu, o ile wskazuje, że w przytoczonym wyżej § 5 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia mówi się o zwrocie należności "nienależnie pobranej", a nie o zwrocie należności "nienależnej", a tylko w przypadku tej ostatniej można byłoby mówić zarówno o należności "nienależnie pobranej", jak i takiej, która "stałaby się nienależną już po pobraniu". Sąd zwraca uwagę, że organy administracyjne nie negują tego, iż pomoc finansowa przyznana i wypłacona K. M. była pomocą finansową należnie pobraną, gdyż zarówno w chwili przyznania jak i w chwili jej wypłacenia policjantka spełniała wszystkie warunki do jej otrzymania. W świetle ujawnionych w sprawie okoliczności nie budzi wątpliwości Sądu to, że pobrana należnie przez skarżącą pomoc finansowa stała się świadczeniem nienależnym, bowiem z przyczyn od strony niezależnych nie została przeznaczona na cel, dla którego została przyznana i wypłacona. Nie budzi wątpliwości także to, że w sprawie zwrotu pomocy finansowej winna być wydana decyzja administracyjna, bowiem powołany w decyzji organu I instancji art. 97 ust. 5 stanowi: "Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej." Należy zauważyć, że z treści uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004r. , sygn. akt K 7/04 (OTK-A 2004/10/109, LEX 133778), którego stanowisko podzielił w pełni Sąd w niniejszej sprawie wynika, że: "...W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. (...) Sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie, nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji. Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. (...) Art. 94 ust. 1 ustawy określa cel tego świadczenia, wskazując, że jest to pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Na podstawie analizy przepisów ustawy o Policji nie sposób jest stwierdzić, czy ma to być pomoc jednorazowa, czy też powtarzalna w przypadku, gdy po jej udzieleniu uległa zmianie sytuacja policjanta wpływająca na wysokość pomocy. Skoro bowiem pomoc ta ma służyć realizacji dyspozycji art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, to na wysokość tej pomocy oddziałuje liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Ustawodawca nie przesądził także, czy pomoc finansowa ma być wypłacana w całości, czy też w ratach, nakazując uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu. (...) Całokształt uregulowania dotyczącego tego świadczenia wskazuje, że ustawodawca nie wprowadza uznaniowości jego przyznawania. Podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do pomocy finansowej, nabywa je zatem z mocy samego prawa. Elementem, który wymaga przesądzenia w decyzji jest zaś jedynie wysokość tego świadczenia z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Podobnie jak w przypadku świadczeń określonych w art. 91 i art. 92 ustawy o Policji, przesłanki uzasadniające cofnięcie oraz zwrot przedmiotowego świadczenia stanowią więc pochodną przesłanek uzasadniających prawo do jego uzyskania. Z uregulowań zawartych w rozdziale ósmym ustawy o Policji, zwłaszcza zaś z art. 94 w związku z art. 88 ust. 1 wynika, że zwrotem może zostać objęta wyłącznie pomoc finansowa udzielona pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielona w wyższym aniżeli należny wymiarze. Cofanie udzielonej pomocy finansowej możliwe jest natomiast wtedy tylko, gdy świadczenie to wypłacane jest w ratach, w odniesieniu do niewypłaconej jeszcze części. (...) Upoważnienie zawarte w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji deleguje do uregulowania w rozporządzeniu szczegółowych zasad cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia. (...) Przepis ten upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania oraz zwracania pomocy finansowej z uwzględnieniem przypadków, w których pomoc ta jest cofana lub podlega zwrotowi. Zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie. (...) Zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokajaniem ich potrzeb mieszkaniowych. Istnienie świadczeń pieniężnych określonych w art. 91, art. 92 i art. 94 ustawy o Policji jest przywilejem, wiążącym się z charakterem służby pełnionej przez policjantów." Mając powyższe stanowisko na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zasady zwrotu pomocy finansowej określone w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) dotyczą wyłącznie przypadku nienależnego pobrania tego świadczenia, a więc świadczenia udzielonego pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielonego w wyższym aniżeli należny wymiarze. Powyższe nie oznacza jednak, zdaniem Sądu, że uprawniony, który należnie pobrał pomoc finansową, ale w wyniku zajścia okoliczności od niego niezależnych nie mógł wykorzystać jej zgodnie z celem, dla którego taką pomoc otrzymał - nie może zwrócić tej pomocy finansowej tylko dlatego, że przepisy wykonawcze nie przewidują takiej możliwości. Skoro pomoc finansowa jest jednym z przywilejów wiążącym się z charakterem służby pełnionej przez policjantów i ma na celu m.in. uniezależnienie policjantów, wyeliminowanie zależności funkcjonariusza od osób dysponujących mieszkaniami, to należne pobranie tego świadczenia przy późniejszej utracie atrybutu "należnego świadczenia" nie może stanowić przeszkody do zwrotu tej pomocy finansowej, tym bardziej, że od zwrotu otrzymanej pomocy finansowej zależy otrzymywanie przez policjanta równoważnika za brak lokalu (§ 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm. - "Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości"), a ten równoważnik w faktycznej sytuacji, w szczególności takiej jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, może okazać się korzystniejszym dla policjanta. W oparciu o powyższe rozważania i wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji skarżącej K. M., przepisy prawa nie sprzeciwiają się przyjęciu zwrotu pomocy finansowej w wysokości równej kwocie pobranej przez funkcjonariusza, gdyż tylko w ten sposób można uznać, że świadczenia określone w Rozdziale 8 ustawy o Policji - m.in. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu są przywilejami wiążącymi się z charakterem służby pełnionej przez policjantów. Już na marginesie należy zauważyć, że zwrot pomocy finansowej w wysokości przyznanej przewidują wprost przepisy ustawy o Policji, choć w sytuacji innej, niż omawiana, jak w art. 96 ust. 1 pkt 2b tej ustawy. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako w pełni uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane - jak w pkt. II wyroku.