III SA/Kr 500/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści skargę oddala. W dniu 13 stycznia 2017 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek K. J. – dalej skarżącego, dotyczący wydania zaświadczenia: "(...) w przedmiocie prowadzenia przez organy ds. osobowych Policji zbioru danych, rejestrów czy innej wiedzy, w zakresie mojego prawa do policyjnej emerytury, a w tym również w zakresie zbioru mającego znaczenie w zakresie wysokości należnych mojej osobie świadczeń emerytury policyjnej, w związku z art. 15 ust. 2 punkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i nabywania prawa do podwyższenia świadczeń o prawem określone wskaźniki procentowe, a w tym zakresie zaświadczenie, iż zbiory takie dokumenty i wiedza była gromadzona, czy też zaświadczenie, iż zbioru takiego nie prowadzono w żadnym zakresie, zarówno pozytywnym, czyli na potwierdzenie nabywania prawa do podwyższenia emerytury policyjnej, jak i w celu zaprzeczenia temu prawu, jako nie nabywanemu i nie pełnieniu służby w warunkach uzasadniających możliwość dochodzenia tego podwyższenia przed organem emerytalnym przez funkcjonariusza w stanie spoczynku, a równocześnie niemożliwością jej przedłożenia przez organ zwalniający ze służby czynnej organowi emerytalnemu, wobec nie posiadania w tym zakresie żądanych dokumentów zarówno, za jak i przeciw". Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 10 lutego 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) - dalej k.p.a., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. W zażaleniu skarżący zarzucił:: - wydanie postanowienia z naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej (...) w tym rażącego naruszenia art. 7, 80 i co najmniej 9 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 218 i 220 k.p.a., - wydanie bez podstawy prawnej, żaden bowiem przepis prawa nie przyzwala na odmowę wydania jakiegokolwiek zaświadczenia, gdy organ jest właściwy wydać zaświadczenie w danej sprawie, - naruszenie norm prawa, poprzez pominiecie nakazu prawnego w sprawach o wydawanie zaświadczeń, uwzględniania zmian w normach prawnych. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. postanowienia. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ omówił kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń i wskazał, że zaświadczenie zawiera urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, lecz nie kreuje tych faktów, ani następstw prawnych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślono, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Analizując sprawę organ doszedł do wniosku, że postępowanie Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie kolejnego już wniosku o wydanie zaświadczenia służyć miało ocenie, czy w sprawie nie zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego, co mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygniecie sprawy. Skoro jednak zmiana taka nie wystąpiła, prawidłowo organ I instancji odmówił skarżącemu wydania ww. zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że nie znajdują one uzasadnienia. W jego ocenie, Komendant Powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Nadto, stan faktyczny został przez organ prawidłowo ustalony i przedstawiony w uzasadnieniu. W skardze do WSA w Krakowie skarżący podniósł, że nie załatwiono jego sprawy w całości i dlatego domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżący przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, o które oparł swoje wywody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2017 r., odmawiające K. J. wydania zaświadczenia na wniosek złożony dnia 13 stycznia 2017 r. Sąd z urzędu zaznacza, że sprawa dotycząca odmowy wydania zaświadczeń o bardzo zbliżonej treści została wielokrotnie już rozpatrywana przez organy oraz przez sądy administracyjne. I tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 307/17 oddalił skargę skarżącego w tej kwestii. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poprzednio wyrażony pogląd w ww. wyroku. Podkreślić należy, że problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia potwierdzającym zdarzenie, o które wnosił wnioskodawca lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a.). Nie może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia o treści przeciwnej do żądanej przez wnioskodawcę. Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. domagał się od organów Policji wydania zaświadczenia o następującej treści: "(...) w przedmiocie prowadzenia przez organy ds. osobowych Policji zbioru danych, rejestrów czy innej wiedzy, w zakresie mojego prawa do policyjnej emerytury, a w tym również w zakresie zbioru mającego znaczenie w zakresie wysokości należnych mojej osobie świadczeń emerytury policyjnej, w związku z art. 15 ust. 2 punkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i nabywania prawa do podwyższenia świadczeń o prawem określone wskaźniki procentowe, a w tym zakresie zaświadczenie, iż zbiory takie dokumenty i wiedza była gromadzona, czy też zaświadczenie, iż zbioru takiego nie prowadzono w żadnym zakresie, zarówno pozytywnym, czyli na potwierdzenie nabywania prawa do podwyższenia emerytury policyjnej, jak i w celu zaprzeczenia temu prawu, jako nie nabywanemu i nie pełnieniu służby w warunkach uzasadniających możliwość dochodzenia tego podwyższenia przed organem emerytalnym przez funkcjonariusza w stanie spoczynku, a równocześnie niemożliwością jej przedłożenia przez organ zwalniający ze służby czynnej organowi emerytalnemu, wobec nie posiadania w tym zakresie żądanych dokumentów zarówno, za jak i przeciw". Jak zaś wskazano wyżej, art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący wszczynając postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w istocie dążył do przeprowadzenia w trybie administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne, które nie wynikały wprost z prowadzonych przez organy rejestrów lub ewidencji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko organów Policji, że skoro posiadana przez te organy dokumentacja nie daje żadnych podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, to organy zobowiązane są do odmowy wydania zaświadczenia. Skarżący wnioskiem z dnia 18 stycznia 2009 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji, zainicjował pierwszą sprawę w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w MO i Policji w latach 1988-2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej o 0.5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W tej sprawie, zostało przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Na podstawie analizy akt osobowych oraz zebranych dokumentów nie znaleziono podstaw do wydania takiego zaświadczenia. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o wyżej żądanej treści. W wyniku złożonego zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] 2009 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia 10 lipca 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1043/09 oddalił skargę skarżącego na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 r. Przywołanie powyższych okoliczności zarówno przez organy administracji publicznej jak i przez sąd oraz to, że kwestia wydania zaświadczenia opartego na dokumentacji pełnienia służby przez skarżącego była już wielokrotnie rozpatrywana nie oznacza powoływania się na powagę rzeczy osądzonej, ale służy przypomnieniu i potwierdzeniu, że akta dotyczące skarżącego zostały już wielokrotnie przeanalizowane i na ich podstawie nie jest możliwe wydanie zaświadczenia również w przedmiotowej sprawie. Nadto, wyjaśnić należy, jak słusznie zauważył organ, że postępowanie w przedmiocie kolejnego już wniosku o wydanie zaświadczenia, służyć miało ocenie, czy w sprawie nie zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego, co mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygniecie sprawy. Skoro zmiana taka nie wystąpiła i organy nie dysponowały danymi pozwalającymi na wydanie żądanego zaświadczenia, a skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani nie wskazał nowych okoliczności, to obowiązkiem organów było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia objętego wnioskiem z 13 stycznia 2017 r. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.