III SA/Kr 511/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114 j.t.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...], odmawiającą I. O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - D. K. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 10 grudnia 2014 r. wniosek u ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - D. K. – złożył I. O. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...]) odmówił przyznania I. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem D. K. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem I. O. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na pasierba – D. K. Organ I instancji, mając na uwadze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił nadto, że w dniu 8 stycznia 2015 r. wezwał I. O. o dostarczenie aktu urodzenia D. K. Z dostarczonego aktu urodzenia wynika, że rodzicami D. K. są: A. O. i A. K. A. O. legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności, natomiast z A. K. rodzina nie utrzymuje kontaktu. Ponadto wyjaśniono, że A. O. i I. O. są małżeństwem od 29 marca 2014 r. Mając na uwadze brzmienie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji wyjaśnił, że nie występuje żadna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Wyjaśniono, że rodzice D. K. żyją, a ponadto żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też organ I instancji, mając na uwadze obowiązujące przepisy uznał, że w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad D. K. spoczywa na matce lub ojcu. Od ww. decyzji, odwołanie złożył I. O. Podniósł w nim, że D. K. nie ma żadnego kontaktu z biologicznym ojcem i nie chce go mieć. Po drugie, wyjaśnił, że matka D. K. – A. O. - jest osobą chorą, niepełnosprawną, poza tym leczy się na kręgosłup i onkologicznie. Natomiast syn wymaga opieki przez całą dobę, jest postawnym dorosłym mężczyzną i do opieki potrzebuje silnej, sprawnej osoby. Wyjaśnił także, że jego żona A. O. pracuje na ¼ etatu, co daje możliwość ubezpieczenia zdrowotnego syna przy matce. W związku z powyższym odwołujący podniósł, że to on zrezygnował z zatrudnienia (1800 zł miesięcznie) aby sprawować opiekę nad synem, bowiem żona nie jest w stanie fizycznie opiekować się synem. Ponadto gdyby żona zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad synem, to i tak odwołujący musiałby zrezygnować z pracy, aby pomagać żonie. W związku z powyższym odwołujący zwrócił się o ponowne przeanalizowanie sytuacji jego rodziny. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją z dnia 23 marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO przywołało brzmienie art. 17 ust 1. ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podało również, że istotne znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy ma art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ostatnich latach znacząco zmienił swoje brzmienie. W pierwotnym brzmieniu, już nieobowiązującym, art. 17 ust. 1a wskazywał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. (art. 17 ust. 1a dodany z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 13 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U.2009.219.1706)). Zdaniem SKO, w takim brzmieniu ww. przepisu I. O. prawdopodobnie miałby to świadczenie przyznane (niepełnosprawność matki oraz brak kontaktu z ojcem). Podkreślono dalej, że ww. przepis został zmieniony przez art. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Od tej daty przepis ten obowiązuje w następującym brzmieniu: osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego wynika, że ostatnią zmianą przepisu w 2013 r. ustawodawca w sposób ścisły wskazał przypadki możliwości skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Ponadto Kolegium poddało analizie akta przedmiotowej sprawy, z których wynika, że wymagający opieki D. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 19 listopada 2014 r., a niepełnosprawność istnieje od 7 roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 października 2014 r. W aktach sprawy znajduje się również informacja, że w dniu 29 marca 2014 r. I. O. zawarł związek małżeński z matką D. K. – A. O. Wobec powyższego uznano, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, że I. O. jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem pasierba. Jednakże, zgodnie z powołanym wyżej art. 17 ust. 1a Pan I. O. mógłby być osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko w przypadku spełnienia łącznie warunków określonych w tym przepisie. Natomiast jak wynika to z akt sprawy osoba wymagająca opieki, czyli D. K. ma rodziców, a to matkę A. O. i ojca A. K. Gdyby nawet przyjąć, że ojciec, czyli A. K. nie może sprawować opieki z uwagi na całkowity brak kontaktu z rodziną, to i tak w kręgu osób pozostających w pierwszej kolejności uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest matka osoby wymagającej opieki, a mianowicie A. O., która owszem jest osobą niepełnosprawną, lecz jak wynika to z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 18 czerwca 2012 r. posiada lekki stopień niepełnosprawności, co dyskwalifikuje spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1a, gdzie w każdym punkcie wskazane jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, potwierdziło, iż niewątpliwie istnieje konieczność stałej opieki nad D. K. Zauważyło jednak, iż w świetle powołanych wyżej przepisów I. O. nie jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym D. K., gdyż obowiązek sprawowania opieki nad synem w pierwszej kolejności spoczywa na matce lub ojcu. Należy zaznaczyć, że ustawodawca wprowadzając ścisłą regulację dotyczącą przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom administracji publicznej możliwości działania uznaniowego. Poza powyższym Kolegium poinformowało odwołującego się, że ustawa o świadczeniach rodzinnych reguluje różne formy dofinansowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, choćby art. 16a, który reguluje warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawna. Niemniej jednak specjalny zasiłek opiekuńczy podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne przysługuje na wniosek osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Z powyższą decyzją nie zgodził się I. O., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W obszernym uzasadnieniu skarżący m.in. wyjaśnił, że w chwili obecnej sytuacja jego rodziny jest bardzo skomplikowana a to głównie przez fakt, że zarówno Jego żona jak i on w chwili obecnej nie pracują. Jak podaje skarżący zrezygnował z pracy, aby zająć się synem, lecz jak wynika to z decyzji obu instancji nie spełnia kryteriów aby otrzymać pomoc finansową w tym zakresie. Skarżący wyraził żal, że urzędy nie poinformowały go już w momencie składania wniosku, iż z uwagi na to, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do opieki jest jego matka oraz biologiczny ojciec, nie może takie świadczenia otrzymać. Natomiast przeciągająca się procedura w urzędach prowadzi do sytuacji, iż w chwili obecnej jego rodzina pozostaje praktycznie bez środków do życia i podstawowego ubezpieczenia zdrowotnego. Organ odwoławczy, odpowiadając na ww. skargę podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem. Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17 ust. 1a otrzymał brzmienie; osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca doprecyzował zatem warunki, kiedy osoba określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko orzekających organów, że skarżącemu nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawna, wymagająca opieki osoba ma obojga rodziców, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki, a nadto matka wymagającego opieki niepełnosprawnego syna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest błędne. W judykaturze, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że należy przyznać prymat wykładni językowej. Jeżeli jednak wyniku tej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z konstytucyjnymi wartościami, to należy sięgnąć do innych metod wykładni – funkcjonalnej i celowościowej, co powinno mieć miejsce zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego. Zasadniczą kwestią w niniejszym przypadku jest to, czy uzasadniona jest dokonana przez organy gramatyczna wykładnia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust.1a - czy też istnieją dostateczne przyczyny mające swoje źródło w wartościach konstytucyjnych, które stanowiłyby aksjologiczne uzasadnienie przekroczenia wykładni językowej i stanowiłyby dostateczną podstawę do przyznania skarżącemu żądanego świadczenia z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym pasierbem w sytuacji gdy ojciec i matka żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem składu orzekającego Sądu wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, co nie powinno budzić wątpliwości także wobec treści art. 144 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 583 ze zm.), w sytuacji gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 - matka wymagającego opieki niepełnosprawnego syna - nie może takiej opieki sprawować z uwagi na swoją ciężką chorobę – narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Trafnie wskazuje WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1201/13; LEX nr 1426912, którego pogląd Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela przyjmując za własny, że może się bowiem zdarzyć tak, iż z winy rodzica niepełnosprawnego, wymagającego opieki, dojdzie do popełnienia przestępstwa wobec niepełnosprawnej osoby, które to zdarzenie wykluczać będzie możność sprawowania przez niego opieki, co automatycznie spowoduje pozbawienie wszystkich opiekunów, spełniających kryteria z art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, ale okoliczności wynikające z dokumentów akt sprawy, potwierdzone podczas rozprawy w dniu 21 października 2015 r. pozwalają na przyjęcie, że matka wymagającego opieki obiektywnie nie może opieki tej nad nim sprawować wobec poważnego stanu zdrowia (zapalenie mózgu CSM, początki choroby Alzheimera i utratę wzroku). W takim razie odmowa przyznania przez organy skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, który zapewni faktyczną opiekę pasierbowi, narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz ignoruje nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) i szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem bowiem sądu przy interpretacji przepisów ustaw jest nie tylko wzięcie pod uwagę literalnej treści przepisów w nich zawartych, ale również i przepisów Konstytucji RP. Podkreślić także w tym kontekście trzeba, że sądy administracyjne sprawują, jak stanowi art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), wymiar sprawiedliwości. W ponownym rozpoznaniu tej sprawy organy będą miały na uwadze wskazane powyżej uwagi i dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.