III SA/Kr 521/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 8 marca 2013 r. nr DNS.542.8.2013.SD w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru połączenia z dniem 1 września 2013 r. Gimnazjum w Łomnicy – Zdroju oraz Szkoły Podstawowej w Łomnicy Zdroju w Zespół Szkolno - Gimnazjalny w Łomnicy-Zdroju I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013r. W dniu 27 lutego 2013r. Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój podjęła uchwałę Nr XXVIII/186/13 w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Gimnazjalnego. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały z dniem 1 września 2013r. miał zostać utworzony Zespół Szkolno-Gimnazjalny z siedzibą w Łomnicy-Zdroju 336, powstały z połączenia Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju. Pismem z dnia 27 lutego 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju w Zespół Szkolno-Gimnazjalny w Łomnicy-Zdroju. Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój wyjaśnił, iż intencją łączenia w/w szkół są przede wszystkim racje merytoryczne, łatwiejsze będzie bowiem zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej wszystkim uczniom zgodnie z art. 67 ustawy o systemie oświaty. Burmistrz wskazał, iż szkoły te mieszczą się w jednym budynku, a więc jeden gospodarz dysponujący budżetami tych jednostek, zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty, będzie kierował środki w miejsca najbardziej tego wymagające np. konieczne remonty, uzupełnianie brakujących pomocy naukowych. Zdaniem organu, zwiększy się dzięki temu bezpieczeństwo uczniów i polepszy się baza dydaktyczna. Poza tym dyrektor zespołu, jako jeden pracodawca nauczycieli pracujących, będzie mógł bardziej efektywnie zarządzać zasobami kadrowymi, nauczyciel będzie mógł łatwiej uzupełnić etat w innej szkole lub być przeniesiony w miarę potrzeb ze szkoły do gimnazjum lub na odwrót. Zmniejszy się przez to liczba nauczycieli pracujących na niepełnych etatach. Burmistrz stwierdził również, iż dodatkową korzyścią będzie obniżenie kosztów administrowania szkołami, zaoszczędzone środki zostaną przeznaczone głównie na doposażenie szkół w pomoce naukowe. Pismem z dnia 8 marca 2013r. Nr DNS.542.8.2013.SD Małopolski Kurator Oświaty poinformował Burmistrza Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, iż na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) negatywnie opiniuje zamiar połączenia z dniem 1 września 2013r. Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju oraz Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju w Zespół Szkolno-Gimnazjalny w Łomnicy-Zdroju. W ocenie Małopolskiego Kuratora Oświaty, planowane połączenie obu szkół w zespół nie wprowadza rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych szkoły, a poza tym pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji. Małopolski Kurator Oświaty wskazał, iż rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012r. poz. 977) dzieli okres nauki dziecka na kilka etapów. Kontynuacja nauki na III i IV etapie edukacyjnym, tj. w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej, tworzy programowo spójną całość. Łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, a przez to wzmacnianie związków pomiędzy tymi dwoma typami szkół, tę spójną całość rozbija, a przez to nie sprzyja realizacji podstawy programowej. Kurator stwierdził, iż część z powyższych argumentów znalazła się również wśród tych, których użyły w swych opiniach rady pedagogiczne szkół mających wchodzić w skład przyszłego zespołu, a które wyraziły negatywną opinię wobec planowanych zmian. Zdaniem Kuratora, w świetle uzasadnienia załączonego do wniosku o wyrażenie opinii, planowane połączenie szkół wynika jedynie z przyczyn natury organizacyjno-ekonomicznej, a poza tym mając na celu ograniczenie ponoszonych przez organ prowadzący wydatków na cele oświatowe, nie przewiduje jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. Biorąc powyższe pod uwagę Małopolski Kurator Oświaty uznał, iż połączenie Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju w Zespół Szkolno-Gimnazjalny w Łomnicy-Zdroju nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Pismem z dnia 14 marca 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o ponowne rozważenie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju w Zespół Szkolno-Gimnazjalny w Łomnicy-Zdroju. Burmistrz wyjaśnił, iż szkoły te mieszczą się w jednych budynkach i są ze sobą powiązane, a podstawa programowa jest w tych szkołach realizowana w sposób bardziej niż zadawalający. W piśmie z dnia 2 kwietnia 2013r. Małopolski Kurator Oświaty oświadczył, iż podtrzymuje swoją negatywną opinię odnośnie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju w Zespół Szkolno-Gimnazjalny w Łomnicy-Zdroju. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013r. Gmina Piwniczna-Zdrój, w której imieniu działał Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, wniosła skargę na powyższą opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej opinii Burmistrz zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 i 5b w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że połączenie szkół w zespół nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w kontekście realizacji polityki oświatowej państwa. Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, poprzez lakoniczne, nieprecyzyjne i pozbawione odniesienia do sytuacji faktycznej i konkretnych przepisów prawa materialnego uzasadnienie wydanej opinii. W ocenie skarżącego, powołane przez Małopolskiego Kuratora Oświaty argumenty nie są konkretne, a jedynie stanowią przytoczenie nie popartych stanem faktycznym twierdzeń ogólnych i pomijają niezmiernie istotne kwestie. Po pierwsze, organ zupełnie pominął fakt, że szkoły, które podlegać by miały łączeniu w zespół, przez cały czas współistnieją w jednym budynku, a ich uczniowie pozostają we wzajemnej styczności, korzystając m.in. ze wspólnej sali gimnastycznej, świetlicy, biblioteki, stołówki szkolnej, korytarzy, boiska sportowego. Po drugie, zdaniem skarżącego, całkowicie bezzasadne są argumenty o rozbijaniu spójności programowej, gdyż w podstawie programowej obu szkół i jej realizacji absolutnie nic nie ulegnie zmianie poprzez połączenie szkół w zespół. Burmistrz Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój stwierdził również, iż Małopolski Kurator Oświaty bagatelizuje – w kontekście sytuacji faktycznej związanej z funkcjonowaniem szkół w jednym budynku – znaczenie argumentu ekonomicznego, który właśnie z uwagi na tę okoliczność jest głównym argumentem za połączeniem szkół w zespół, co przyniesie wymierne korzyści finansowe (obniżenie kosztów administracyjnych, wydajniejsze zarządzanie wydatkami) i przełoży się na lepsze wykorzystanie kadry nauczycielskiej i pomocy dydaktycznych. Odnośnie zaś argumentu negatywnych opinii Rad Pedagogicznych Burmistrz stwierdził, że po pierwsze opinie te nie mają charakteru wiążącego, a jedynie konsultacyjny, a po drugie są wyrazem w zasadzie wyłącznie obaw dyrektorów szkół co do ich stanowisk oraz stanowisk pracowników administracyjnych (zapewniono, że połączenie szkół nie wpłynie na ograniczenie etatów nauczycieli, stąd obawy nauczycieli są nieuzasadnione) oraz zupełnie nielogicznej argumentacji, np. dotyczącej pogorszenia bezpieczeństwa uczniów, "nagromadzenie większej ilości agresji i przemocy", "zachwianie procesu bezpieczeństwa dzieci" (podczas gdy w sferze kontaktów uczniów starszych i młodszych zupełnie nic się nie zmieni), czy też dotyczącej obaw o gorsze warunki pracy czy zwiększenie anonimowości uczniów (w kontekście braku ograniczenia etatów nauczycielskich). W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Kurator podniósł, iż nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponad gimnazjalnych. Podział dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu, rozwoju intelektualne i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zdaniem Kuratora, zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Jednak w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ustawodawca przewidział możliwość połączenia placówek i szkół różnych typów w zespół. Organ wyjaśnił, iż utworzenie zespołu następuje w trybie art. 56 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu. Ponadto w art. 62 ust. 5b w/w ustawy ustawodawca zastrzegł, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zdaniem Kuratora, z treści powyższych unormowań wynika, że opinie rad pedagogicznych, choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego. Natomiast skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum, uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna. Zdaniem Kuratora, zaskarżona opinia zawiera dostateczne motywy. Organ wyjaśnił, iż opiniując zamiar utworzenia zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotne znaczenie miała ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. W ocenie Kuratora, założone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej systemu szkolnictwa, zapoczątkowanej w 1998r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Organ wskazał, iż zarówno w szkołach podstawowych, jak i w gimnazjach, począwszy od roku 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu zaskarżonej opinii. Małopolski Kurator Oświaty wskazał, iż w swojej opinii zwrócił uwagę na fakt podjęcia negatywnej opinii w przedmiocie połączenia przedmiotowych szkół w zespół szkolno-gimnazjalny przez ich radę pedagogiczną. Natomiast prezentowane przez Miasto i Gminę Piwniczna-Zdrój argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogą być, zdaniem Kuratora, decydujące dla takiej oceny wniosku. Kurator stwierdził, iż zaskarżona opinia została wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego określonego przepisami ustawy o systemie oświaty, wskazując tym samym jej motywy. Małopolski Kurator Oświaty nie zgodził się więc z zarzutami, iż zaskarżona uchwała jest lakoniczna, nieprecyzyjna i że nie odnosi się do sytuacji faktycznych oraz konkretnych przepisów prawa materialnego. Kurator podkreślił, iż przesłanki demograficzne i ekonomiczne, które najczęściej stanowią uzasadnienie łączenia szkół w zespół i na które powołuje się skarżący, nie mogą przesłaniać ustawowego zadania oświatowego jakim jest nauczanie i wychowanie określone podstawami programowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Gminę Piwniczna-Zdrój na negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 8 marca 2013r. Nr DNS.542.8.2013.SD w przedmiocie zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju. Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą prawną wydania przez Małopolskiego Kuratora Oświaty przedmiotowej opinii był art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Połączenie szkół w zespół jest zatem możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w tej sprawie. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 u.s.g. w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną, prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłby sprzeczny z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinię należy stwierdzić, że nie spełnia ona wskazanych powyżej wymogów. Argumentacja Małopolskiego Kuratora Oświaty ma charakter ogólny, odwołuje się wyłącznie do treści ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia, natomiast zupełnie nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została ona wydana. W uzasadnieniu zaskarżonej opinii Kurator odwołał się jedynie do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w obecnym stanie prawnym wprawdzie rzeczywiście zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999r., niemniej jednak ustawodawca dopuszcza możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 5b obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Należy zatem ocenić, że argumenty powoływane przez Małopolskiego Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które przecież dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Małopolski Kurator Oświaty w żaden sposób nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Organ nie odniósł się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół Szkoły Podstawowej w Łomnicy-Zdroju i Gimnazjum w Łomnicy-Zdroju jest jego zdaniem niedopuszczalne. Zupełnie nie odniósł się do argumentów merytorycznych oraz ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wnioskodawcę, a także do argumentów wnioskodawcy dotyczących kadry pedagogicznej, która byłaby zatrudniona w zespole szkół. Nie wykazał również, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach tego zespołu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię, orzekając jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.