III SA/Kr 532/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Łapsze Niżne na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 marca 2011r. nr DNT.542.9.2011.BL w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Łapszach Niżnych I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 240,- ( dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2011r. W dniu 25 lutego 2011r. Rada Gminy Łapsze Niżne podjęła uchwałę Nr VI-39/11 w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Łapszach Niżnych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 58 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały w skład Zespołu Szkół wejdą Szkoła Podstawowa im. bł. ks. Józefa Stanka w Łapszach Niżnych, ul. Długa 12 oraz Gimnazjum w Łapszach Niżnych, ul. Długa 12. Pismem z dnia 25 lutego 2011r. Wójt Gminy Łapsze Niżne przesłał powyższą uchwałę Małopolskiemu Kuratorowi Oświaty z prośbą o jej pozytywne zaopiniowanie. Wójt Gminy Łapsze Niżne wyjaśnił, iż za utworzeniem Zespołu Placówek Oświatowych w Łapszach Niżnych przemawiają argumenty natury organizacyjnej, a mianowicie takie, że obie placówki znajdują się w tym samym budynku, przy czym każda z placówek ma swoje sale, korytarze, sanitariaty, co powoduje, że ich uczniowie są od siebie oddzieleni. Obie placówki mają wspólną jedynie halę sportową. W gimnazjum pracują zupełnie inni nauczyciele niż w szkole podstawowej. W arkuszu organizacyjnym zespołu nauczyciele gimnazjum będą uzupełniać godziny w szkole podstawowej, a nie odwrotnie. Wójt Gminy Łapsze Niżne wskazał również, iż każda z w/w placówek ma odrębnego dyrektora, a dzięki ich połączeniu nastąpi jednoosobowe, sprawniejsze zarządzanie obiektem, co spowoduje efektywniejsze wykorzystanie bazy lokalowej sprzętu technicznego i pomocy dydaktycznych, bazy obu placówek – sali gimnastycznej, korekcyjnej, biblioteki, multimediów. Lepiej będą także wykorzystywane środki finansowe przeznaczone na remonty i modernizacje oraz na materiały i środki potrzebne do bieżącej pracy tych placówek. Poza tym jeden pracodawca dla nauczycieli i pracowników obsługi zatrudnionych w szkole podstawowej i gimnazjum pozwoli na efektywne wykorzystanie kwalifikacji kadry pedagogicznej. Wójt Gminy stwierdził, iż utworzenie zespołu oznacza niewielką redukcję etatów nauczycieli, która i tak czekałaby kadrę, ponieważ czynniki demograficzne pokazują, że ubywa z każdym rokiem szkolnym po jednej klasie gimnazjalnej przy naborze do klas pierwszych przez co najmniej najbliższych 8 lat. Zdaniem Wójta Gminy, utworzenie Zespołu Szkół Szkoła Podstawowa im. bł. ks. Józefa Stanka i Gimnazjum w Łapszach Niżnych nie spowoduje większych zmian dla uczniów i ich rodziców. W placówce pozostaną ci sami nauczyciele, uczniowie pozostaną w tym samym budynku. Nie spowoduje to żadnych radykalnych zmian w życiu społeczności szkolnej obu placówek. W opinii Wójta Gminy, również czynniki ekonomiczne (m.in. racjonalizacja wykorzystania bazy oświatowej, redukcja etatów) przemawiają za utworzeniem Zespołu Szkół. Wójt Gminy Łapsze Niżne wyjaśnił, iż w dniu 26 i 27 stycznia 2011r. odbyły się spotkania z rodzicami uczniów poszczególnych szkół, na których zostali oni poinformowani o planowanych zmianach w sieci szkół. Rodzice potwierdzili podpisem udział w takim zebraniu, zaś do nieobecnych rodziców wysłano zawiadomienia listowne za potwierdzeniem odbioru. W dniu 7 marca 2011r. Małopolski Kurator Oświaty wydał opinię nr DNT.542.9.2011.BL, którą negatywnie zaopiniował zamiar utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Łapszach Niżnych. Kurator wyjaśnił, iż w dniu 29 stycznia 2009r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17). Wprowadzona tym rozporządzeniem nowa podstawa programowa, wdrażana jest od roku szkolnego 2009/2010 w I klasach gimnazjum i obecnie obejmuje I i II klasę gimnazjum. Nowa podstawa programowa wprowadziła zasadnicze zmiany pomiędzy poszczególnymi etapami edukacyjnymi. Z kolei kształcenie ogólne w szkole podstawowej dzieli się na dwa etapy edukacyjne – pierwszy obejmujący klasy I-III i drugi obejmujący klasy IV-VI – jest odmienne od kształcenia ogólnego dla gimnazjów. Kurator stwierdził, iż kształcenie ogólne na III i IV etapie edukacyjnym realizowane w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej tworzy programowo spójną całość. Jego zdaniem, łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół nie sprzyja realizacji powiązanej programowo podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011r. Rada Gminy Łapsze Niżne wniosła skargę na powyższą opinią Małopolskiego Kuratora Oświaty, domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo. Zaskarżonej opinii Rada Gminy zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 późn. zm.). Zdaniem strony skarżącej, stanowisko Kuratora wyrażone w zaskarżonej opinii jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż utworzenie zespołu będzie utrudniało realizowanie podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej, albowiem każda ze szkół realizuje osobne treści programowe opisane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 177). Strona skarżąca stwierdziła, iż Kurator nie przeprowadził wnikliwej analizy zebranych materiałów przemawiających za potrzebą utworzenia zespołu, a jedynie skorzystał z przysługującego mu prawa do wydania opinii. Nie odniósł się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim do korzyści płynących dla uczniów i nauczycieli. Nie uwzględnił także faktu, że łączenie szkół zdecydowanie ułatwi zatrudnianie specjalistów pedagogów, którzy będą mogli dotrzeć do większej ilości uczniów. Nie można też, zdaniem Rady Gminy Łapsze Niżne, nie wziąć pod uwagę względów finansowych przemawiających za utworzeniem zespołu. Do względów tych należy finansowanie remontów, wykorzystanie bazy lokalowej, sprzętu i pomocy dydaktycznych. Utworzenie zespołu pozwoli na lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej. Placówka będzie kierowana przez jednego dyrektora. Zespół daje możliwości zatrudnienia nauczyciela na podstawie jednej umowy o pracę oraz pozwoli efektywnie kształtować długofalową politykę kadrową. Ponadto utworzenie zespołu nie będzie powodem większych zmian dla uczniów i ich rodziców, nie spowoduje niekorzystnych zmian w życiu społeczności szkolnej. Zespół nie narusza odrębności Rad Pedagogicznych i Rad Rodziców obu placówek. Za utworzeniem zespołu przemawiają również względy demograficzne, w szczególności pojawienie się bardzo dużego niżu demograficznego. W ocenie strony skarżącej, Małopolski Kurator Oświaty wydając negatywną opinię nie uwzględnił powyższych okoliczności. Swoje stanowisko oparł jedynie na w/w rozporządzeniu, naruszając go jednocześnie w identycznych sprawach dotyczących tego samego stanu prawnego i faktycznego w sprawie tworzenia zespołów. Z wiedzy posiadanej przez Gminę Łapsze Niżne wynika bowiem, że Małopolski Kurator Oświaty już po wejściu w życie cytowanego rozporządzenia wydał kilka pozytywnych opinii dotyczących takiego samego stanu prawnego, tj. zespołu szkoły podstawowej i gimnazjum. Strona skarżąca podniosła, iż ustawa o systemie oświaty przewiduje możliwość tworzenia zespołów. Nie określa jednak kryteriów jakie należy brać pod uwagę przy wydawaniu opinii (stanowiska). Strona skarżąca uważa, iż Kurator Oświaty przy rozpatrywaniu wniosku powinien uwzględnić przede wszystkim: dostosowanie liczby uczniów do warunków lokalowych, uwzględniając; potrzeby dzieci młodszych i młodzieży, możliwość zapewnienia stabilnej i wykwalifikowanej kadry pedagogicznej, zaplanowanie organizacji dowozu dzieci oraz warunki lokalowe zespołu. Zdaniem strony skarżącej, Małopolski Kurator Oświaty winien był dokonać pełnej oceny merytorycznej na podstawie szczegółowej analizy dokumentów, w tym planu racjonalizacji sieci szkół Gminy Łapsze Niżne oraz uwzględnić przesłanki takie jak warunki organizacyjno-finansowe, potrzeby edukacyjne uczniów, warunki demograficzne i kadrowe. Strona skarżąca uważa jednak, że takiej oceny nie było, a Kurator Oświaty instrumentalnie potraktował przepisy rozporządzenia twierdząc, że utworzenie zespołu nie sprzyja realizacji powiązanej programowo podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej. W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Zgodnie z kolei z ust. 5b art. 62 powyższej ustawy połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Małopolski Kurator Oświaty wyjaśnił, iż przewidziana w przepisie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty pozytywna opinia kuratora oświaty w sprawie połączenia w zespół wymienionych w nim jednostek wynika głównie z motywów reformy systemu oświaty, zapoczątkowanej w 1998r. W jej założeniach zespoły szkół podstawowych i gimnazjów mogły bowiem prowadzić do faktycznego utrwalenia dotychczasowego modelu szkolnictwa. Zdaniem organu, potwierdzeniem tych założeń jest sposób, w jaki zmieniono przepisy art. 62 ustawy o systemie oświaty. Mianowicie, ustawodawca z dniem 22 kwietnia 2009r. wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty pozostawił tylko dla przypadków łączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, likwidując go przy tworzeniu zespołów składających się z pozostałych typów szkół i placówek. Ze względu na powyższe kuratorzy oświaty tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach wyrażali pozytywne opinie dla takich połączeń. Kurator wskazał, iż kontynuacją realizacji założeń reformy oświaty jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz. 17), które weszło w życie w dniu 29 stycznia 2009r. Wprowadzona tym rozporządzeniem nowa podstawa programowa, która obejmuje w tej chwili I i II klasę gimnazjum, wprowadziła zasadnicze zmiany w relacjach między poszczególnymi etapami edukacyjnymi. Podkreślona została odmienność w sposobie kształcenia między szkołą podstawową a gimnazjum, a połączono w jedną spójną całość programową kształcenie w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej. Zdaniem organu, wzmacnianie związków pomiędzy szkołą podstawową a gimnazjum przez łączenie ich w zespół, nie sprzyjałoby realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym. Małopolski Kurator Oświaty wskazał, iż kolejny etap reformy oświaty przewidziany jest aktualnie w projekcie zmian ustawy o systemie oświaty, gdzie m.in. w ogóle nie przewiduje się łączenia w zespół szkół podstawowych i gimnazjów, a tylko przedszkoli ze szkołami podstawowymi i gimnazjów ze szkołami ponagimnazjalnymi. Zdaniem Kuratora, przesłanki demograficzne i ekonomiczne, które najczęściej stanowią uzasadnienie łączenia szkól w zespół i na które powołuje się strona skarżąca, nie mogą przesłaniać podstawowego zadania oświatowego jakim jest nauczanie i wychowanie określone podstawami programowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Radę Gminy Łapsze Niżne na negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 marca 2011r., nr DNT.542.9.2011.BL, w przedmiocie zaopiniowania zamiaru utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Łapszach Niżnych. Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą prawną wydania przedmiotowej opinii stał się art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Połączenie szkół w zespół jest zatem możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w tej sprawie. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Opinia w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną, prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinię należy stwierdzić, że nie spełnia ona wskazanych powyżej wymogów. Argumentacja Małopolskiego Kuratora Oświaty ma charakter ogólny, odwołuje się wyłącznie do treści ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia, natomiast zupełnie nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została ona wydana. W uzasadnieniu zaskarżonej opinii Kurator odwołał się jedynie do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w obecnym stanie prawnym wprawdzie rzeczywiście zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999r., niemniej jednak ustawodawca dopuszcza możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 5b obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Należy zatem ocenić, że argumenty powoływane przez Małopolskiego Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które przecież dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Małopolski Kurator Oświaty w żaden sposób nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Organ ani jednym zdaniem nie odniósł się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Łapszach Niżnych jest jego zdaniem niedopuszczalne. Zupełnie nie odniósł się do argumentów merytorycznych oraz ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wnioskodawcę, a także do argumentów wnioskodawcy dotyczących kadry pedagogicznej która byłaby zatrudniona w zespole szkół. Nie wykazał również, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach tego zespołu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną opinię, orzekając jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie adwokata w kwocie 240zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.