III SA/Kr 535/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. nr XXII/250/2008 w przedmiocie ustalenia miejscowości w której pobiera się opłatę miejscową postanawia zawiesić postępowanie sądowe. W dniu 27 marca 2008 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę nr: XXII/250/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008 r., Nr 291, poz. 1908). Uchwała weszła w życie w dniu 23 maja 2008 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Zakapane do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 lutego 2015 r., złożył B. A. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie: art. 17 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1, 3 oraz 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 marca 2008 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 121, poz. 844) w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. z 2007 r., Nr 249, poz. 1851) przez ustalenie, że opłatę miejscową pobiera się na terenie miasta Zakopane, podczas gdy nie zostały spełnione warunki, by tak ustalić, bowiem w chwili podjęcia uchwały Zakopane znajdowało się w strefie, na obszarze której przekroczono dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi; art. 2 w zw. z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja") przez podjęcie z istotnym naruszeniem prawa uchwały określającej miejscowość, w której pobiera się opłatę miejscową; art. 94 Konstytucji przez podjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 17 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1, 3 oraz 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 2008 r., czytanych łącznie z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W skardze skarżący podniósł, że zakwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny i jednocześnie rażąco naruszyła prawo, w szczególności art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (dalej: "ustawa o podatkach i opłatach lokalnych") w zw. z art. 17 ust. 1, 3 oraz 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. z 2007 r., Nr 249, poz. 1851) (dalej: "Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r."). Zdaniem skarżącego uchwała narusza również obecnie obowiązujące prawo, bowiem w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie nie różni się ono w żadnym stopniu od tego obowiązującego w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z § 1 uchwały, opłatę miejscową pobiera się na terenie miasta Zakopane. Uchwała wydana została m. in. na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych przez Radę Ministrów na podstawie art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w których pobiera się opłatę miejscową. Warunki, o których tu mowa, to minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych (art. 17 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), tj. warunki klimatyczne, krajobrazowe oraz umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (art. 17 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Warunki te zostały szczegółowo określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r., obowiązującym od dnia 15 stycznia 2008 r. - Rozporządzenie to obowiązywało zatem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. W przypadku warunków klimatycznych Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. stanowi, że warunki te uznane są za zachowane, jeśli na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), na obszarze której położona jest miejscowość, zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określone w przepisach o Ochronie środowiska. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 marca 2008 r. (weszła ona w życie w dniu 23 maja 2008 r.). W dniu 23 maja 2008 r. obowiązywało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008 r. w Sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. z 2008 r., Nr 52, poz. 31; dalej: Rozporządzenie z dnia 6 marca 2008 r.), którego załącznik określa obszary, nazwy i kody stref stanowiących obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzących w skład aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 250000. Zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia z dnia 6 marca 2008 r., powiat tatrzański, na obszarze którego położone jest miasto Zakopane, wchodził w skład strefy nowotarsko-tatrzańskiej, wyodrębnionej dla celów oceny jakości powietrza pod kątem zawartości dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenków azotu, tlenku węgla i benzenu, pyłu zawieszonego PM10 oraz zawartego w tym pyle ołowiu, arsenu, kadmu, niklu i benzo(a)pirenu. Przed wejściem w życie Rozporządzenia z dnia 6 marca 2008 r. oceny jakości powietrza dokonywano w strefach wyodrębnionych na podstawie art. 87 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (tekst jednolity z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 87 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy strefę stanowił obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzących w skład aglomeracji, o której mowa w art. 87 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Na tej podstawie, przed wejściem w życie Rozporządzenia z dnia 6 marca 2008 r., Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w ocenie jakości powietrza za rok 2006 r. (opublikowanej w roku 2007 r.) ocenił jakość powietrza w powiecie tatrzańskim - w tej "strefie" znajdowało się miasto Zakopane. Z oceny jakości powietrza sporządzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie za rok 2006 wynika, że powiat tatrzański został zaliczony do klasy C w zakresie zanieczyszczenia strefy substancją PM 10, oceniając ten poziom według kryteriów określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. z 2002 r., Nr 87, poz. 796) – a to oznacza, że w 2006 r. na obszarze strefy, w której znajdowało się miasto Zakopane, przekroczone zostały wartości kryterialne dla ochrony zdrowia ludzi. W ocenie za rok 2007 r., opublikowanej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie w 2008 r., dokonanej już dla stref określonych zgodnie z Rozporządzeniem z dnia 6 marca 2008 r. oraz według kryteriów określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2008 r., Nr 47, poz. 281) stwierdzono, że w strefie nowotarsko-tatrzańskiej (obejmującej powiat tatrzański, a więc i miasto Zakopane), przekroczono dopuszczalną wartość poziomu PM10 w powietrzu, przez co zaliczono tę Strefę do klasy C. W ocenie za rok 2008 r., opublikowanej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie w 2009 r. stwierdzono, że w strefie przekroczono dopuszczalną wartość poziomu PM10 w powietrzu, przez co zaliczono tę strefę ponownie do klasy C. Powyższe oznacza, że ani w ocenie jakości powietrza, którą Rada Miasta Zakopane dysponowała w chwili podjęcia uchwały (tj. w ocenie za rok 2006), ani w ocenie, którą ona mogła już dysponować (tj. w ocenie za rok 2007), ani w ocenie, która odnosiła się do roku, w którym podjęto uchwałę (tj. w ocenie za rok 2008) nie zachowano w strefie, w której położone było miasto Zakopane, dopuszczalnego poziomu substancji PM10 w powietrzu. To zaś oznacza, że nie było dopuszczalne podjęcie zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie podejmując ją Rada Miasta Zakopane dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Do identycznej konkluzji - w sprawie dotyczącej uchwały gminy Czorsztyn - doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. II OSK 1873/09, LEX nr 597417). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego oraz ze względu na jej bezzasadność. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2016 r. Rada Miasta Zakopane wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rady Miasta Zakopane o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851). Rada Miasta Zakopane wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie uchwały z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXVII/437/2016. Nadto Rada Miasta Zakopane wystąpiła z wnioskiem do Ministra Środowiska o zmianę niekonstytucyjnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. skarżący i pełnomocnik uczestnika Fundacji C [...] wnieśli o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, natomiast prokurator przychylił się do powyższego wniosku podnosząc, że kwestia zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów jest kluczowa dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie ustalono, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte postępowanie z wniosku Rady Miasta Zakopane o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851). Wniosek został zarejestrowany pod sygnaturą TW 25/16. We wniosku wnioskodawca wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że następujące przepisy są niezgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności: art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 167, art. 168 i art. 217 Konstytucji, zaś § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851) – jest niegodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 167, art. 168 i art. 217 Konstytucji oraz z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.). Wnioskodawca podniósł, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, stanowiąc upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, nie spełniają wymogów zawartych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Delegacja w nich zawarta jest bowiem blankietowa. Zakres spraw przekazanych do uregulowania został określony w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Zaskarżona delegacja ustawowa nie określa także szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu. Jej brzmienie przenosi się na niemal nieograniczoną swobodę Rady Ministrów do określenia uwarunkowań, w tym klimatycznych, jakie powinna spełniać miejscowość, w której pobiera się opłatę miejscową. Z kolei kwestionowany § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową jest niekonstytucyjny. Spełnienie minimalnych warunków klimatycznych, w świetle obowiązujących przepisów, jest niemożliwe lub dalece utrudnione nawet dla miejscowości, w których dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi nigdy nie zostały przekroczone. Zachowanie poziomów jakości powietrza ocenia się bowiem w odniesieniu do całej strefy, a nie do konkretnej miejscowości, w której ma być pobierana opłata miejscowa. Uwzględniwszy treść złożonego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku należy zauważyć, że w omawianym przypadku podstawa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Należy również pamiętać, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem – art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 125 p.p.s.a., Lex). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na omawianej podstawie. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podnieść, że zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego przepisy stanowią podstawę prawną kontrolowanej uchwały, zatem kwestia ich konstytucyjności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Wobec tego uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851). Skoro przepisy te zostały poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego, to od rozstrzygnięcia o ich zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd postanowił zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie.