III SA/Kr 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r. Nr [...] uchyliło postanowienie Burmistrza z [...] 2013 r. Nr [...] ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego w obrębie T w części określającej 14 – dniowy termin na dokonanie wpłaty liczony od dnia uprawomocnienia się postanowienia Burmistrza, i ustaliło nowy termin dokonania wpłaty kosztów -14 dni od dnia doręczenia niniejszego ostatecznego postanowienia, w pozostałej części utrzymując w mocy postanowienie Burmistrza. W podstawie prawnej postanowienia wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 2, 144, 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm. dalej K.p.a.). Postanowienie poprzedziły następujące okoliczności stanu faktycznego: Burmistrz decyzją z dnia [...] 2013 r. zatwierdził ustaloną w toku postępowania rozgraniczeniowego granicę pomiędzy nieruchomością położoną w T, oznaczoną jako działka nr [...] - stanowiącą własność Z. P. a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą własność J. T. W toku tego postępowania ustalono, że J. T. nie żyje, a spadkobiercami i stronami postępowania rozgraniczeniowego są A. G. i T. T. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., Nr [...] Burmistrz ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, nakładając na Z. P. obowiązek zapłaty 1400 zł oraz po 700 zł na A. G. i T. T., nakładając obowiązek zapłaty w terminie 14 dni, licząc od uprawomocnienia się postanowienia. Od postanowienia tego zażalenie wniósł T. T., podnosząc, że w postępowaniu rozgraniczeniowym dopuszczono się szeregu uchybień natury procesowej. Stwierdził, że nie brał w tym postępowaniu udziału ( bez własnej winy), w związku z czym nie powinien ponosić kosztów tego postępowania. Zarzucił ponadto, że geodeta wystawił za wcześnie rachunek za wykonane prace, gdyż przed zakończeniem zleconych prac rozgraniczeniowych, a stabilizacja granic nieruchomości będzie mogła nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji. Co więcej, w przypadku wystąpienia stron z żądaniem przekazania sprawy sądowi rejonowemu, czynności utrwalania granic nie zostaną wykonane. Z tego też względu ostatecznie przyjęty przez organ koszt postępowania rozgraniczeniowego 2800 zł powinien zostać pomniejszony o koszt niewykonanych czynności stabilizacji granic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia wydało opisane na wstępie postanowienie, przytaczając brzmienie przepisu art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa stanowiącego, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten nakłada obowiązek obciążenia kosztami postepowania stron, dodatkowo przewidując możliwość żądania od nich w uzasadnionych przypadkach zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 kpa). Zdaniem organu gramatyczna wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 kpa skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stroną (strony) a organem administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ strony będące właścicielami gruntów objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Wyjaśniając zasady prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, organ podniósł, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Z. P., która zakwestionowała przebieg granic pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr [...] a działką nr [...]. Zaistniał w związku z tym spór graniczny, uzasadniający przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i mający na celu ustalenie przebiegu granic . Odnosząc się ściśle do przebiegu postępowania, organ zaznaczył, że wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości zostali skutecznie o zawiadomieni o wszczęciu postępowania i został im umożliwiony czynny udział w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...] Burmistrz zatwierdził granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] w T, ustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym na gruncie w dniu 30 listopada 2012 r. Granica została ustalona na podstawie operatu pomiarowego sporządzonego przez upoważnionego geodetę P. B. Zakończenie postępowania rozgraniczeniowego wiąże się ściśle z koniecznością ustalenia i podziału kosztów tego postępowania, na zasadach określonych w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym "Opłat i kosztów postępowania". Geodeta P. B. przedłożył organowi pierwszej instancji fakturę VAT nr [...] z dnia 2 grudnia 2012 r. na kwotę 2800 zł za "wykonanie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], położonymi w miejscowości T, gm. T". Na podstawie tej faktury dokonano ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Koszty postępowania powinni ponieść właściciele sąsiadujących nieruchomości i zasada ta uwzględnia okoliczność, że każdy z właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, podlegających rozgraniczeniu ma interes prawny w ustaleniu przebiegu granicy swojej nieruchomości. Uzasadniając zmianę zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na strony postępowania obowiązek wpłaty ustalonych kwot w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji, organ wyjaśnił, że obowiązek taki powstaje dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanego w tej sprawie. Według organu w niniejszym postępowaniu - w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - nie podlegają rozpoznaniu zarzuty podniesione w odwołaniu, a odnoszące się do samego postępowania rozgraniczeniowego. Od powyższego postanowienia T. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawierającą wniosek o stwierdzenie nieważności, względnie o jego uchylenie. W uzasadnieniu żądania podniósł, że nie jest w posiadaniu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ani też notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po J. T. Według skarżącego organ odwoławczy mija się z prawdą twierdząc, że wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości zostali skutecznie powiadomieni i został im zapewniony udział w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wyjaśnił, że nie zostało mu doręczone zawiadomienie o rozprawie rozgraniczeniowej, a generalnie dokumentacja stanowiąca podstawę do rozgraniczenia jest wadliwa. Powołał również okoliczność, że A. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, podnosząc, że w postępowaniu w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie podlega badaniu czy organ w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji poprzedzającej ustalenie i podział kosztów, prawidłowo ustalił strony tego postępowania. Z akt sprawy wynika w sposób, że stronami postępowania rozgraniczeniowego byli Z. P., A. G. i T. T. i to te osoby należało uwzględnić w kręgu osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego A. G. w ślad za pismem z daty wpływu do Sądu w dniu 17 września 2014 r. załączyła postanowienie Burmistrza z [...] 2012 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego – na dowód, że w chwili wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego organowi znany był fakt, że właścicielka działki nr [...] nie żyje, zwrotne potwierdzenie odbioru na dowód nieprawidłowego wezwania T. T. na rozprawę graniczną, decyzję Burmistrza z [...] 2013 r. na dowód "zatwierdzenia" nieustalonych granic oraz samodzielnego ustalenia przez organ spadkobierców nieżyjącej J. T. oraz M. T. oraz wydruki z strony internetowej BIP Urzędu Miejskiego dotyczące procedur rozgraniczenia nieruchomości w okresach od maja do lipca 2013 r. i od lipca 2013 r. do kwietnia 2014 r. na dowód prowadzenia sprawy rozgraniczeniowej działki nr [...] z działką nr [...] w sposób niezgodny z obowiązującymi wówczas w urzędzie procedurami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga T. T. nie podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art143 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy. Ramy kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wyznacza przedmiot sprawy zakończonej ty rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie jest to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2014 r. wydane wskutek zażalenia od postanowienia Burmistrza ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2800 zł i zobowiązujące skarżącego oraz pozostałych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości – do poniesienia tych kosztów. Powołany w podstawie prawnej przepis art. 262 § 1 pkt 2 nakłada na organ obowiązek obciążenia stron kosztami postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosownie do treści przepisu art. 264 § 1 K.p.a jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do skontrolowania przez Sąd prawidłowości wykładni i zastosowania powołanych przepisów. Poza kontrolą znajduje się kwestia właściwego ustalenia kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego, gdyż to postępowanie nie jest przedmiotem kontroli sadowo administracyjnej. Dla kwestii ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jak i sposobu obciążenia nimi, istotnym jest jedynie czy w postępowaniu rozgraniczeniowym organ uznał, że skarżący jest jedną ze stron tego postepowania, skierował do niego zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i doręczył decyzję wydaną w wyniku tego postepowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 880/09, Lex nr 597932 w sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. W sprawie kosztów wydaje się odrębne postanowienie, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej. Skutkiem zasady orzekania w granicach sprawy jest niemożność rozpoznania w niniejszym postępowaniu zarzutów skarżącego dotyczących ściśle postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zarzutu, że organ działał niezgodnie z prawem, wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe z udziałem T. T. i A. G., podczas gdy nie posiadał postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po J. T. i M. T. oraz, że nieprawidłowo wezwał do udziału w rozprawie administracyjnej T. T. Według skarżącego uchybienia w tym zakresie powinny rzutować na możliwość obciążenia jego oraz A. G. kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Autonomia procesowa jest tylko jedną z cech charakterystycznych dla postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Druga, istotną jest okoliczność, że krąg stron postępowania w sprawie kosztów jest ściśle uzależniony od kręgu stron, który organ ustalił w postępowaniu o rozgraniczenie. Stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 22 stycznia 2014 r. byli Z. P., A. G. i T. T. Ewentualne wzruszenie postanowienia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego mogłoby nastąpić jedynie w postępowaniu administracyjnym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania i to jedynie w sytuacji, uprzedniego poddania decyzji o rozgraniczeniu ocenie również w trybie postępowań nadzwyczajnych. Tego rodzaju sytuacja na dzień dzisiejszy nie ma miejsca, z urzędu Sądowi wiadomym jest, że do Sądu w dniu 24 lipca 2014 r. wpłynęła skarga A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i sprawa pozostaje w toku. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje w/w decyzja rozgraniczeniowa, brak jest podstaw do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Wydane zostało zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007 Nr 2, poz. 26), stwierdzającej, że kosztami obciąża się strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę T. T. na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.