III SA/Kr 551/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wójt Gminy C postanowieniem z dnia [...] 2019 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K, gmina C, oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...] od działki nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu 19 października Wójt Gminy C wszczął postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek E. C., które dotyczyło nieruchomości gruntowych w miejscowości K, gmina C. W trakcie postępowania okazało się, że stan prawny działki sąsiadującej z działką strony, o nr ewid. [...] jest niejednoznaczny, w związku z czym Gmina sporządziła dokumentację oraz wniosek z dnia 3 września 2019 roku do Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny o zasiedzenie w/w działki - sprawa ta toczy się pod sygn. akt. 912/2019. Organ wyjaśnił, iż podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz określające położeni punktów graficznych i przebieg granic nieruchomości. W związku z czym przez pojęcie stan prawny nieruchomości rozumieć należy także stan własności rozgraniczanych nieruchomości, z uwzględnieniem również zasiedzenia przygranicznych pasów ziemi. Zatem w związku z toczącym się przed sadem postępowaniem rozgraniczeniowym, należało przyjąć iż wynik tej sprawy jest zagadnieniem wstępnym, dlatego należało zawiesić postępowanie rozgraniczeniowe do momentu ustąpienia przeszkód formalnych. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosła E. C. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie wskazał jaka jest przyczyna zawieszenia oraz na jaki czas postepowanie ma być zawieszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 K.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Cytowany przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako, bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. Natomiast w razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla jednej ze stron postępowania decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykazał, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia jaki jest stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] będącej przedmiotem rozgraniczenia nieruchomości odwołującej, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z wyżej wskazaną działką. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe ustalenie stron postępowania jest uzależnione od wcześniejszego ustalenia stanu prawnego działki ew. nr [...], a zatem konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zaistniałych niejasności przez sąd powszechny. Sprawa z wniosku Gminy C o uregulowanie własności nieruchomości poprzez zasiedzenie działki nr [...] tocząca się przed Sądem Rejonowym stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozpatrzenia i wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Wskazać należy, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzi się co do nieruchomości o ustalonym stanie prawnym. Podstawę zaś ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty m.in. stwierdzające stan prawny nieruchomości, a za dokument taki nie może być uznany odpis z ewidencji gruntów, który jest jedynym dokumentem dotyczącym działki ewidencyjnej o nr [...]. W przedmiotowej sprawie orzeczenie Sądu w sprawie zasiedzenia będzie stanowić dokument w oparciu o który organ dokona rozgraniczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji słusznie uznał, że w okolicznościach sprawy postępowanie o uregulowanie własności nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] stanowi zagadnienie wstępne, dla rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie. Zatem zasadnym było zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o zasiedzenie. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że zawieszenie postępowania ma na celu wyjaśnienie stanu prawnego działki ew. nr [...], a co za tym idzie pozwoli to na ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Nie znajduje odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym zarzut, iż organ I instancji nie określił w postanowieniu przyczyn zawieszenia oraz że zakończenie postępowania przed Sadem Cywilnym nie wpłynie na ustalanie kręgu stron postępowania. Jak wyjaśnił organ I instancji wynik sprawy toczącej się przed Sadem Cywilnym o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jest zagadnieniem wstępnym dla toczącego się postępowania administracyjnego w aspekcie nieuregulowanego stanu prawnego. Zgodnie bowiem z art. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne wójt (burmistrz, prezydent miasta) -wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Postępowanie toczące się przed Sądem Cywilnym ma na celu uregulowanie własności nieruchomości poprzez zasiedzenie działki nr [...] przez Gminę C. Na powyższe postanowienie skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. C. zarzucając naruszenie: 1/ art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie przez organ II instancji; 2/ art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o zawieszenie postepowania rozgraniczeniowego z powołaniem się na zainicjowane przez sam organ I instancji postępowanie sądowe w przedmiocie wniosku Gminy C o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości składającej się z działki nr [...] przez Gminę C, która w ewidencji gruntów wpisana jest jako posiadacz samoistny tej nieruchomości, a co za tym idzie uwzględnienie przez Sąd Cywilny wniosku o zasiedzenie lub jego oddalenie nie wpłynie na krąg stron zawieszonego postępowania administracyjnego; 3/ art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, że w postanowieniu organu I instancji brak jest określenia przyczyny zawieszenia postępowania oraz momentu do jakiego postepowanie ma być zawieszone, a elementy te należy wyłącznie wyinterpretować z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia; 4/ art. 124 § 2 w związku z art. 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym, co wymaga podkreślenia, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 lutego 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik i jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1268/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K, gmina C, oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...] od działki nr [...], występuje zagadnienie prejudycjalne. W świetle akt rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi stan prawny działki nr [...], w związku z czym Gmina sporządziła dokumentację oraz wniosek z dnia 3 września 2019 r. do Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny o zasiedzenie wskazanej działki. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 ustawy). Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości to, że stronami takiego postępowania powinni być właściciele (współwłaściciele) rozgraniczanych nieruchomości, użytkownicy wieczyści oraz ewentualnie inne osoby, którym przysługuje do rozgraniczanej nieruchomości określone uprawnienie. To, że przede wszystkim stroną takiego postępowania powinien być właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości potwierdza chociażby art. 31 ust. 4 ustawy, przewidujący możliwość zawarcia ugody, którą może zawrzeć tylko osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości. Tylko ona bowiem ma prawo dysponowania - zbywania części swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. Natomiast wpisy w ewidencji mają charakter wtórny wobec konkretnych zdarzeń prawnych i służą tylko celom porządkowym, informacyjnym. Możliwa jest także ich aktualizacja. Aktualizacja i weryfikacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do działki nr 66 może być dokonana - w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - wyłącznie przez starostę, który prowadzi taką ewidencję. Rolą organu w sprawie o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granicy, a więc tego, dokąd sięga prawo własności właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Organ administracyjny w takim postępowaniu, w sytuacji, gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, nie ma kompetencji do uregulowania tego stanu prawnego, a więc i do samodzielnego ustalania, komu przysługuje prawo własności. Dlatego też prawidłowo postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszone, gdyż jego prowadzenie wymaga udziału w nim właściciela nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...]. Wskazać również należy, że ustalenie w postepowaniu o zasiedzenie przez sąd powszechny położenia punktów graficznych a także przebiegu granic będzie następnie wiążące dla organu administracyjnego prowadzącego postepowanie rozgraniczeniowe. Zatem ustalenie choćby tego punkty stanowi prejudykat w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że wyjaśnienie stanu prawnego działki nr [...] jest potrzebne do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony (art. 97 § 2 K.p.a.). Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.