III SA/Kr 559/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna odmówił prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłki rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: D. S. (ur. [...] 2009 r.), odmówił prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: S. S., (ur. [...] 2011 r.), odmówił prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego: W. S., (ur. [...] 2015 r.). W uzasadnieniu organ podniósł, że na dochód 5 – osobowej rodziny wnioskodawcy składa się: - dochód za rok 2018 M. S. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, tj. przychód pomniejszono odpowiednio o koszty uzyskania dochodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, który wynosi 19.062,78 zł (tj. 19.062,78 zł miesięcznie), - dochód A. S. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, który wynosi 5.340,76 zł (tj. miesięcznie 485,52 zł), - dochód A. S. z tytułu zatrudnienia za miesiąc maj 2019 r. w wysokości miesięczne 1.508,61 zł - kwota otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych w roku 2018 r. w wysokości 2.083,71 zł (tj. miesięcznie 173,64 zł). Oznacza to, że miesięczny dochód rodziny wynosi 21.230,55 zł, a w przeliczeniu na osobę 4.246,11 zł. Kwota ta zatem przekracza kryterium o który mowa w art. 5 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest 764,00 zł na osobę w rodzinie. Wobec nie spełnienia przesłanek uprawniających do otrzymania świadczeń rodzinnych, organ I instancji odmówił przyznania świadczenia. M. S. od powyższej decyzji wniósł odwołanie podnosząc, że w dniu 1 grudnia 2018 r. rozpoczął prowadzić działalności gospodarczą i w ramach pomocy de minimis w dniu 7 grudnia 2018 r. otrzymał dofinansowanie w kwocie 25.320 zł na pokrycie kosztów związanych z rozpoczęciem działalności. Nie zdążył jednak jej w całości wydatkować w roku 2018 i dlatego niewydatkowana kwota stanowiła jego dochód wykazany w PIT za rok 2018 r., a faktycznie została w całości wydatkowana w styczniu 2019 r., do czego obligowała odwołującego się umowa z Agencją Rozwoju Regionalnego. Odwołujący się wskazał, że kwota pomocy de minimis nie powinna być uwzględniana przy obliczeniu jego dochodu za 2018 r. Bez uwzględnienia tej kwoty, prowadzona prze jeden miesiąc w 2018 r. działalność przyniosła stratę: (-) 394,24 zł. W piśmie z dnia 4 marca 2020 r. M. S. wskazał, ze mając na uwadze celowy charakter pomocy nie mógł jej wykorzystać na cele bytowe jego rodziny, czy inne związane z utrzymaniem jego rodziny. W przypadku gdyby tak zrobił i przeznaczył te środki na takie cele, a więc inne niż uzgodnione i zaakceptowane przez instytucję udzielającą dofinansowania, naraziłby się na sankcje finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 marca 2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, tj. art. 4 i art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że kluczową dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowego ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Następnie organ przytoczył treść art. 3 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, stanowiące podstawę obliczenia dochodu w rodzinie oraz dochodu przeliczeniu na osobę w rodzinie. Z akt sprawy wynika, że A. S. od 19 lutego 2018 r. rozpoczęła działalność gospodarczą. Dochód za rok 2018 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, tj. przychód (32.353,54 zł), pomniejszony odpowiednio o koszty uzyskania dochodu (23.494,44 zł), należny podatek dochodowy od osób fizycznych (0 zł), składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składaki na ubezpieczenie zdrowotne (3.519,34 zł) wyniósł 5.340,76 zł. Dodatkowo A. S. otrzymała w 2018 r. zwrot kwoty 2.083,71 zł na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z kolei M. S. w 2018 r. rozpoczął działalność gospodarczą od 1 grudnia 2018 r. i uzyskał z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, tj. przychód (26.571,60 zł) pomniejszony odpowiednio o koszty uzyskania dochodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składaki na ubezpieczenie zdrowotne, zatem dochód w grudniu 2018 r. wyniósł 19.062,78 zł. Dodatkowo A. S. w 2019 r. od 11 kwietnia 2019 r. do 19 czerwca 2918 r. zatrudniona w Zespole Szkół [...] w M i w okresie od 1 maja 2019 r. do 31 maja 2019 r. uzyskała wynagrodzenie netto - 1.508,61 zł. Powołując się na treść art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że do dochodu miesięcznego rodziny w 2018 r. należy doliczyć uzyskany przez A. S. dochód w kwocie 1.508,61 zł. W ocenie organu II instancji, organ I instancji prawidłowo ustalił miesięczny dochód w rodzinie M. S., tj. 21.230,55 zł oraz miesięczny dochód na jednego członka rodziny, tj. 4.246,11 zł, która to kwota przekroczyła ustawowe kryterium które wynosi 764 zł. Organ I instancji prawidłowo przeanalizował również zapisy art. 5 ust. 3 i ust. 3a ww. ustawy. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał że pomoc de minimis jest udzielana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów operacyjnych finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014-2020 r. Zdaniem SKO udzielona w dniu 7 grudnia 2018 r. M. S. pomoc w kwocie 25.320,00 zł stanowi pomoc de minimis. Stanowi ona jednocześnie bezzwrotną pomoc zagraniczną od rządów państwa obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanej na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zwartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadku, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma pomoc. Sporny dochód uzyskany przez M. S., w ocenie organu II instancji w pełni odpowiada definicji dochodu, o który mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret dziewiąty ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji organy zobowiązane były uwzględnić ten dochód przy obliczaniu wysokości dochodu rodziny, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom jakiejkolwiek swobody, a uwzględnienie wskazanego dochodu ma charakter obligatoryjny. M. S. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - nieprawidłowe wyliczenie dochodu jego i jego rodziny w 2018 r., jak również nieprawidłowe wyliczenie miesięcznego dochodu jego i jednego członka rodziny w powyższym okresie; - nieprawidłowe doliczenie do dochodów jego rodziny w 2018 r. otrzymanych środków pomocy na otwarcie działalności gospodarczej w ramach pomocy de minimis, co doprowadziło organ II instancji do błędnego ustalenia, iż jego rodzina przekracza ustawowe kryterium dochodowe w 2018 r. uprawniające do uzyskania zawnioskowanych świadczeń, mimo że w rzeczywistości nie osiągnął wraz z rodziną w 2018 r. dochodów jakie zostały ustalone przez organ II instancji. Mając to uwadze wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji organa II instancji i organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi zakwestionował wyliczenie organu II instancji dotyczące dochodów jego rodziny w 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza zaskarżonych decyzji w aspekcie powołanych przepisów doprowadziła do uznania zasadności skargi. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stanowią rozstrzygnięcia organów dotyczące odmowy przyznania skarżącemu zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej u.o.ś.r.) w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. Spór w sprawie dotyczy tego, czy ustalenia dotyczące uzyskania "dochodu" w postaci pomocy de minimis przez skarżącego zostały dokonane prawidłowo oraz, czy trafnie uznano, że ustalone okoliczności miały wpływ na ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków. Przepis art. art 3 ust. 1 lit. c tiret 9 u.o.ś.r. stanowi, że przez dochód rozumie się m.in. środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywane od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc. W tym zakresie organy zastosowały ściśle literalną wykładnię powołanego wyżej przepisu, doliczając uzyskaną w grudniu 2018 r. przez skarżącego kwotę pomocy de minimis. Pomoc de minimis jest udzielana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów operacyjnych finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014 – 2020. Zwrócić należy uwagę na § 10 omawianego powyżej rozporządzenia, który reguluje przeznaczenie pomocy de minimis. W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma § 10 pkt. 7 rozporządzenia, z którego wynika, że pomoc de minimis może być przeznaczona m. in. na bezzwrotną pomoc finansową na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Zatem faktycznie sporny dochód uzyskany przez skarżącego w pełni odpowiada definicji dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret dziewiąty ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie podkreślić należy, że organy nie wzięły pod uwagę jednej kwestii, a mianowicie faktu, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 ustawy), z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Wprowadzenie do ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęć dochodu uzyskanego jak i dochodu utraconego służyło urealnieniu dochodu rodziny w dacie przyznawania świadczeń ale także w okresie faktycznego ich pobierania. Poza dochodem z roku "bazowego", tj. poprzedzającego rok świadczeniowy, ustawodawca przy ustalaniu kryterium dochodowego uznał, że z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach, niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem wprowadzenia tych pojęć było nadto umożliwienie weryfikacji, czy już po przyznaniu świadczenia, w trakcie jego pobierania, nie nastąpiły w sytuacji dochodowej rodziny zmiany skutkujące brakiem podstaw do pobierania świadczenia. Z powyższego wynika, że ustawodawca miał na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom tego dochodu. W niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę faktycznej sytuacji dochodowej rodziny skarżącego wynikającej z faktu, że pomoc o charakterze de minimis dotyczy rozpoczęcia działalności gospodarczej, a zatem nie jest już udzielana w kolejnych miesiącach i latach prowadzenia tej działalności. Brak możliwości faktycznych i prawnych osiągania bieżących dochodów stanowi w istocie utratę pracy zarobkowej, którą jest wykonywanie działalności gospodarczej i w rezultacie tego osiąganie dochodów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 244/19, Lex nr 2733983). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzą podstawy, aby środki otrzymane przez skarżącego w ramach omówionej powyżej bezzwrotnej pomocy traktować jako dochód utracony. Pomoc ta dotyczy rozpoczęcia działalności gospodarczej, a zatem nie jest już udzielana w kolejnych miesiącach i latach prowadzenia tej działalności. Udzielenie tej pomocy na początku działalności gospodarczej i następnie brak tej pomocy w następnych latach działalności może świadczyć o utracie dochodu. Zdaniem Sądu, dopiero środki uzyskane przez skarżącego zaangażowane w działalność gospodarczą mogą w przyszłości przynieść wymierny przychód, który dopiero wówczas będzie mógł podlegać ocenie przez organ stosownie do powołanego przepisu. Wskazać przy tym należy, że skarżący faktycznie działalność gospodarczą rozpoczął w dniu 1 grudnia 2018 r. (pomimo wcześniejszego wpisu do CEIDG). Jednocześnie w dniu 7 grudnia 2018 r. uzyskał pomoc od Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w kwocie 25.320,00 zł, której to kwoty nie zdążył wydatkować w całości w roku 2018 r., w związku z czym niewydatkowana kwota, tj. 19.062,78 zł stanowiła jego dochód w 2018 r. Zdaniem Sądu, dopiero środki uzyskane przez skarżącą zaangażowane w działalność gospodarczą mogą w przyszłości przynieść wymierny przychód, który dopiero wówczas będzie mógł podlegać ocenie przez organ stosownie do powołanego przepisu art. 3 ust. 1 lit. c tiret 9 u.o.ś.r. Skarżący nie może wydatkować przyznanych środków na inny cel aniżeli związany z rozpoczęciem prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Inaczej rzecz ujmując, mając na uwadze charakter celowy tej pomocy, skarżący nie może jej wykorzystać na inne cele, w tym bytowe, związane z utrzymaniem swojej rodziny. W przypadku wykorzystania środków niezgodnie z zapisami umowy, skarżący byłby zobowiązany do zwrotu kwoty nieprawidłowo wydatkowanej. Skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazywał na wyżej przytoczone okoliczności oraz fakt, że jego działalność (póki co) nie przynosi zysków, a wręcz przeciwnie straty. Wobec powyższych rozważań należy podzielić stanowisko skarżącego kwestionującego zasadność uwzględnienia w jego dochodzie kwot uzyskanych z tytułu pomocy publicznej w ramach środków unijnych, przeznaczonych na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jak już zaznaczono, wskazana kwota nie może zostać przeznaczona na wydatki związane z utrzymaniem jego rodziny, a gwarancją jej bezzwrotności jest wyłącznie prawidłowe rozdysponowanie przyznanych środków. W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. c tiret 9 u.o.ś.r. mającym wpływ na wynik sprawy. Błędne rozumienie przepisów prawa materialnego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie dochodu skarżącego i jego rodziny z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej dokonanej przez Sąd, a następnie podjęcie odpowiedniego do tych ustaleń rozstrzygnięcia merytorycznego. W tym stanie sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego należy je uchylić działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.