III SA/Kr 561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Starosty z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia skargę odrzucić. A. F. wnioskiem z dnia 27 marca 2015 r. wystąpił o wydanie z akt postępowania prowadzonego przez Starostę pod sygn. akt [...] uwierzytelnionej kopii oryginału "protokołu granicznego (stanowiącego podstawę operatu) sporządzonego zgodnie z regulacją normatywną zawartą w treści § 19 pkt 7 i § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. – w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (...) oraz treścią art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego utożsamienia działki parceli gruntowej l.kat. [...] opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy z działką ewidencyjną [...]". Starosta postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 126 K.p.a. oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) umorzył postępowanie z wniosku A. F. U uzasadnieniu organ podniósł, że w aktach sprawy prowadzonej pod sygn. akt [...] brak jest dokumentu, którego wydania domagał się A. F. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 K.p.a. poprzez naruszenia zasady praworządności państwa prawa. Podniósł, że działanie Starosty rażąco narusza prawo i stanowi działanie na polityczne zlecenie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2015 r. A. F. ponownie stwierdził, ze działanie Starosty jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Wynika to z założenia, iż postępowanie prowadzone przez sąd administracyjny nie zastępuje postępowania administracyjnego. W konsekwencji do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w instancji odwoławczej, nie może zostać wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne (por. T. Woś - red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, str. 235). Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zapisów przywołanej ustawy wynika jednoznacznie, iż od decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie bądź zażalenie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a., art. 141 K.p.a.), zaś właściwym do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy ( art. 127 § 2 K.p.a., art. 144 K.p.a.). W odniesieniu do niniejszej sprawy koniecznym jest ustalenie kilku kwestii mianowicie zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przepisie tym jasno i precyzyjnie określona jest forma w jakiej organ powinien wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Starosta powinien umorzyć postępowanie administracyjne wydając decyzję. Organ nie miał w tym przedmiocie dowolności, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie nakładają obowiązek wydania decyzji w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Niezależnie od tego stwierdzić jednak należy, że Starosta działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji. Niniejsze orzeczenie Starosty zapadło w ramach postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 9 a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Uznanie wojewody, jako organu wyższego stopnia oznacza jego umocowanie zarówno do rozpatrywania odwołań i odpowiednio zażaleń, ale także i sprawowanie przewidzianego prawem nadzoru nad realizacją przez organy samorządowe zadań z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu, w którym wojewoda jest organem wyższego stopnia, jest on obowiązany rozstrzygać wszelkie kwestie proceduralne występujące w toku tego postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 225/08). Zatem w niniejszej sprawie od orzeczenia organu I instancji jakim jest Starosta przysługuje bądź odwołanie bądź zażalenie do Wojewody. Gdyby organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie wydając w tym przedmiocie decyzję skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do wojewody. Dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie stronie przysługują w postępowaniu administracyjnym możliwe jest wniesienie skargi do sądu. Tym samym wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na orzeczenie organu I instancji – Starosty, z pominięciem etapu rozpoznania sprawy przez administracyjny organ odwoławczy tj. Wojewodę, należy uznać za niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Starosta w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2015 r. zawarł błędne pouczenie, gdyż poinstruował stronę o możliwości wniesienia skargi do WSA w Krakowie. Błędne pouczenie nie tworzy jednak prawa do złożenia skargi, którego ustawodawca na pewnym etapie załatwienia sprawy nie przewidział. Sąd zaznacza jednak, że brak złożenia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji, spowodowany mylnym pouczeniem, stanowi co prawda podstawę odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a, jednakże nie pozbawia strony możliwości zaskarżenia orzeczenia Starosty. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której strona będzie ponosiła negatywne konsekwencje błędnego postępowania organów administracji. Sąd wyjaśnia w związku z tym, że brak właściwego pouczenia, może stanowić podstawę wniosku skierowanego do właściwego organu o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Uwzględniając jednak okoliczność, iż warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi do sądu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, skarga wniesiona bez wyczerpania tych środków, jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co uzasadnia jej odrzucenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, wyd. Zakamycze 2005, s. 158). W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.