III SA/Kr 565/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie nie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 1 marca 2010r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 kwietnia 2010r., nr [...] Wojewoda nie stwierdził nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 marca 2010r. Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Pismem z dnia 4 maja 2010r. Zakład Wodociągów [...] wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając mu naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.), art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 marca 2010r. Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu wniesienia jej przez osobę nieuprawnioną, a na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd tego wniosku, o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego przez Zakład Wodociągów [...]. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2 art. 50 p.p.s.a., albowiem w przypadku zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z art. 98 ust. 3 wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyróżnia przy tym dwie czynności: "złożenie skargi" (do którego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny) oraz "podstawę do wniesienia skargi", którą jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu. Należy zatem uznać, że z przepisu powyższego wynika zasada, iż skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może gmina lub związek międzygminny, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta). Powyższy sposób interpretacji potwierdza też treść kolejnego ustępu cytowanego artykułu ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie treść ustępu 3a. Ustawodawca przewidział w nim bowiem wyraźnie, że w sytuacji o której w nim mowa (zakończenie kadencji rady) skargę wnosi rada kolejnej kadencji. W przepisie tym ustanowiono zatem wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej we wcześniejszym ustępie 3. W przypadku bowiem opisanym w ust. 3a skargę składa nie gmina, lecz rada gminy. Podstawowe reguły interpretacyjne nakazują interpretować tekst aktu prawnego z uwzględnieniem różnego znaczenia użytych przez ustawodawcę różnych sformułowań. Skoro zatem ustawodawca używa w ust. 3 sformułowania że "do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny ", a "podstawą do jej wniesienia" jest uchwała rady gminy, natomiast w ust. 3a zawiera sformułowanie, że "do złożenia skargi uprawniona jest rada gminy (...)", to trzeba tym różnym sformułowaniom przypisać różną treść. Należy zatem uznać, że zasadą ogólną jest, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może gmina lub związek międzygminny, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta), natomiast w sytuacji opisanej w ust. 3a przewidziano od tej zasady wyjątek i skargę w takim przypadku wnosi nie gmina, lecz jeden z jej organów – rada gminy kolejnej kadencji. A zatem w niniejszej sprawie Zakładu Wodociągów [...] nie mógł wnieść skargi, nie jest bowiem gminą lub radą gminy. Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby było możliwe, by skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mogły wnosić także inne podmioty, poza gminą lub związkiem międzygminnym, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, to i tak skarga Zakładu Wodociągów [...] podlegałaby odrzuceniu. Warunkiem koniecznym dopuszczalności uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym jest bowiem to, by wnoszący skargę legitymował się zdolnością sądową (art. 25 p.p.s.a.) i procesową (art. 26 p.p.s.a.). Brak tych przymiotów ocenić należy w kategorii przeszkody do skutecznego zaskarżenia nadającego się do tego aktu bądź czynności administracyjnej. Zgodnie z art. 25 p.p.s.a. zdolność sądową (zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony) mają osoby fizyczne i prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania im uprawnień lub skierowania do nich nakazów lub zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ ani Kodeks cywilny, ani przepisy szczególne nie przyznają spółce cywilnej osobowości prawnej, mogłaby ona mieć zdolność prawną jedynie w przypadku, gdyby istniały przepisy prawa, które jej taką zdolność przyznają. W ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ani w ustawie z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006r., nr 123, poz. 858 z późn. zm.) nie ma jednak takich przepisów prawa. Zatem spółka cywilna nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w niniejszym postępowaniu sądowoadmnistracyjnym i nie mogła skutecznie wnieść skargi. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w niniejszej sprawie upoważnioną do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody była Gmina Miejska, a nie Zakład Wodociągów [...]. Stronami postępowania sądowego w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego są bowiem wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego (lub związek międzygminny) i organ nadzoru. Pogląd ten uzasadnia dodatkowo treść art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który mówi wyraźnie o skardze "jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru". Pogląd powyższy jest też prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1417/04, LEX nr 169440). Należy zatem przyjąć, że Zakład Wodociągów [...] nie był uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 kwietnia 2010r., nr [...]. Stwierdzenie to prowadzi do wniosku, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne oraz treść art. 58 § 3 tej ustawy, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.