III SA/Kr 576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. przy udziale prokurator E. B. z Prokuratury Rejonowej delegowanej do Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata W. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku S. M., decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...] odmówił przyznania zasiłku celowego ze środków budżetu państwa w wysokości do 300.000,- zł. z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 40 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 22 pkt 1, art. 39 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy i wskazał, iż w chwili wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych S. M. wraz z rodziną zamieszkiwał w A, a nie w stanowiącym jego własność domu znajdującym się w B, który został uszkodzony w wyniku osuwania się ziemi. Tak więc życie wnioskodawcy, jak i jego rodziny od kilku lat, także w momencie osunięcia się ziemi w B, koncentrowało się w A. S. M. odwołał się od powyższej decyzji. Decyzji tej zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. przez nie przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego, podczas gdy z przepisów powyższych zasiłek taki winien zostać mu przyznany, 2. obrazę przepisów postępowania, a to w szczególności art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na tym, że organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również dokonał ustaleń wbrew zebranym w sprawie dowodom, które to uchybienie implikuje zarzutem braku ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie i wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne, 3. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Podkreślił, że pomimo, iż dom dzierżawił bratu J. M., nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w innym miejscu. W chwili obecnej na skutek powodzi i osuwisk został pozbawiony jedynego majątku, w tym domu, którego był właścicielem. Na dzień dzisiejszy jest osobą bezdomną i nie ma środków ani też żadnego majątku by zapewnić sobie i swojej rodzinie mieszkania oraz godnego, normalnego życia. Decyzją z dnia 9 marca 2011 r. sygn.: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołując treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania jego wysokości. Aby pomoc w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej mogła zostać przyznana, należy uprzednio przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej wnioskodawcy. Wywiad środowiskowy ma, więc na celu zebranie stosownych informacji o osobie potrzebującej wsparcia tak, aby mogła zostać przyznana ewentualna pomoc adekwatna do konkretnej sytuacji. W ten sposób realizowana jest zasada pomocy społecznej, jaką jest adekwatność rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. W sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego ze względu na szkody poniesione w wyniku zdarzenia losowego - osunięcia się ziemi, które miało miejsce w miesiącach maju i czerwcu 2010 r., a spowodowane było intensywnymi opadami deszczu. Podstawę prawną przyznania tego rodzaju pomocy przewiduje art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego na pokrycie części wydatków związanych z likwidacją strat spowodowanych na skutek osunięcia się ziemi. Jak wynika z ustalonego przez organ l instancji stanu faktycznego S. M. jest właścicielem domu mieszkalnego w B, który uległ nieodwracalnemu zniszczeniu ze względu na osunięcie się ziemi. Jest faktem nie kwestionowanym przez stronę, iż co najmniej od 1 sierpnia 2007 r. zamieszkuje w A przy ul. C na podstawie umowy użyczenia lokalu mieszkalnego. W momencie wystąpienia zdarzenia losowego nie mieszkał w domu w B. Dom ten, bowiem zajmował jego brat. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, iż przyznanie zasiłku celowego byłoby sprzeczne z celami ustawy o pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej mają na celu zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych. Przysługiwać będą zatem osobom, które na skutek czynników atmosferycznych pozbawione zostały możliwości zaspakajania potrzeb życiowych i normalnego funkcjonowania. Od kilkunastu lat S. M. nie mieszkał w przedmiotowym domu, a podstawie czynności życiowe jego i rodziny koncentrowały się w A. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie sołtysa sołectwa w B, w którym stwierdzono, iż S. M. nie mieszka na terenie tego sołectwa od 1984 r. Potwierdzeniem tego jest oświadczenie szwagierki odwołującego – E. M., która wskazała, iż S. M. nie mieszka w domu w B od 1983 r., a od 1986 r. mieszka w tym domu brat odwołującego - J. M. wraz z rodziną. Trudno w takim przypadku twierdzić, iż zasiłek w kwocie 300.000 zł jest odwołującemu niezbędny do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Inaczej sprawa mogłaby zostać rozstrzygnięta w przypadku, gdyby budynek w B był jedynym budynkiem w którym strona mogłaby zamieszkiwać. Wówczas remont, odbudowa czy też wybudowanie nowego domu prawdopodobnie mieściłoby się w kategorii niezbędnej pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Wnioskodawca jednak od pierwszej połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku nie mieszka w w/w domu i do tej pory nie odczuwał potrzeby zamieszkiwania w B. Zasiłek celowy jest instytucją, która, tak jak stanowi o tym art. 2 ustawy o pomocy społecznej, ma pomóc w przezwyciężaniu nadzwyczajnych sytuacji życiowych. Zdaniem Kolegium pomoc społeczna realizowana w związku z powodziami oraz osuwaniem się ziemi występującymi w miesiącach maju i czerwcu 2010 r. winna być kierowana do osób, które w wyniku wystąpienia tej klęski żywiołowej poniosły straty w gospodarstwach domowych, gdzie często dotknięte powodzią zostały domy mieszkalne, a ich użytkownicy nie mogli z nich korzystać. Niewątpliwie rodziny takie wymagają szczególnej ochrony ze strony państwa, które na przezwyciężenie skutków powodzi uruchomiło dodatkowe środki wypłacane w formie zasiłku celowego. Pomoc społeczna nie nosi znamion odszkodowania za poniesione straty, albowiem temu służą inne instytucje i środki. Pomoc społeczna, ze swej istoty jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Ma ona, zatem charakter incydentalny, pomocniczy do przezwyciężenia ciężkich sytuacji. S. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie mu zasiłku celowego na rozbiórkę budynku mieszkalnego i zakup innego budynku mieszkalnego, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Wskazał, że jest właścicielem budynku mieszkalnego nr [...], położonego w B, który w wyniku powodzi i osunięcia ziemi w lecie 2010 r. został zniszczony. Dom ten decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2010 r. skarżący musi rozebrać na własny koszt do dnia 31 grudnia 2011 r. Budynek i gospodarstwo rolne dzierżawił bratu J. M. od 1999r., albowiem jest poważnie chory na serce i nie może pracować na gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżącego przesłanki do otrzymania pomocy zostały w całości spełnione, bowiem jest właścicielem zniszczonego budynku mieszkalnego, a gospodarstwo było prowadzone przez jego brata z rodziną. Podkreślił, że jest rencistą, rentę otrzymuje w wysokości 730 zł miesięcznie, nie posiada żadnej innej nieruchomości, a mieszkanie w A wynajmuje. Koszt rozbiórki domu spoczywa na właścicielu domu, czyli na skarżącym. Bez pomocy Państwa nie będzie mógł wykonać decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego. Nadto nadmienił, że miał zamiar zamieszkania w domu w B, gdy brat z rodziną się wyprowadzi, a grunty rolne (1,92 ha) miał wydzierżawić (bez budynku mieszkalnego). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis art. 40 ustawy stanowi: " 1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. 2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. 3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi." Zawarta w tych przepisach regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie zasady udzielenia pomocy z pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji, co do przyznania takiej pomocy. Konstrukcja wspomnianej wyżej regulacji obliguje organy administracji do należytego i przekonującego uzasadnienia, które nie może mieć charakteru dyskryminującego. Powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo, bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeby po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy jej charakter, w świetle zasad udzielenia pomocy społecznej, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. W myśl przepisu art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Natomiast bez wątpienia nie jest rolą pomocy społecznej zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby, świadczenie w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Zdaniem Sądu, w sprawie organy wydał decyzje w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Należy nawiązać do stanowiska sądownictwa administracyjnego dotyczącego przedmiotowych spraw. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2007r. (sygn. akt I OSK 1962, LEX nr 467105), pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia, zatem przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie bez znaczenia są również ograniczone środki przeznaczone na pokrycie szkód w związku z zaistniałą sytuacją. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt - II SA/Ke 748/10 stwierdzono, że należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny być kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). W przywołanym przez organy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. Sygn. akt IV SA/GI 182/2008, stwierdzono: "Samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez jej wynajmowanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej" (publ. LexPolonica 2010). Podzielając powyższe stanowisko zdaniem Sądu, trafnie Kolegium wskazało, że pomoc społeczna realizowana w związku z powodziami oraz osuwaniem się ziemi występującymi w miesiącach maju i czerwcu 2010 r. winna być kierowana do osób, które w wyniku wystąpienia tej klęski żywiołowej poniosły straty w gospodarstwach domowych, gdzie często dotknięte powodzią zostały domy mieszkalne, a ich użytkownicy nie mogli z nich korzystać. Niewątpliwie rodziny takie wymagają szczególnej ochrony ze strony państwa, które na przezwyciężenie skutków powodzi uruchomiło dodatkowe środki wypłacane w formie zasiłku celowego. Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego S. M. jest właścicielem domu mieszkalnego w B, który uległ nieodwracalnemu zniszczeniu ze względu na osunięcie się ziemi. Jest faktem nie kwestionowanym przez skarżącego, iż co najmniej od 1 sierpnia 2007 r. zamieszkuje w A przy ul. C na podstawie umowy użyczenia lokalu mieszkalnego. W momencie wystąpienia zdarzenia losowego S. M. nie mieszkał w domu w B. Dom ten, bowiem zajmował brat skarżącego. Organy w sprawie przyjęły, że pomocy udzielać będą osobom, które doznały strat na skutek powodzi w budynkach lub lokalach mieszkalnych stanowiących jedynie ich miejsce zamieszkania, (w którym prowadzą gospodarstwo domowe). Takie kryterium jest prawnie dopuszczalne i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nie jest ono dyskryminujące, ani tym bardziej dowolne, ponieważ przyjęto założenie, że pomoc udzielana będzie osobom najbardziej potrzebującym, które na skutek powodzi doznały strat uniemożliwiających, albo znacznie utrudniających zaspokojenie jednej z zasadniczych potrzeb, jaką jest miejsce zamieszkania. Oczywistym jest, że jeżeli dana osoba posiada więcej niż jedno miejsce, w którym może zaspokoić swoją potrzebę mieszkaniową, przy czym chociaż jedno z tych miejsc nie doznało szkód i możliwym jest zaspokojenie w nim tej potrzeby, to brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność udzielenia pomocy społecznej w celu umożliwienia przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Skoro skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe a miejsce to nie doznało szkód i możliwym jest zaspokojenie w nim tej potrzeby, słusznie organy odmówiły wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela stanowisko, że pomoc społeczna nie nosi znamion odszkodowania za poniesione straty, albowiem temu służą inne instytucje i środki. Pomoc społeczna, ze swej istoty ma charakter incydentalny, pomocniczy do przezwyciężenia ciężkich sytuacji. Nie mogła zatem, przynieść zamierzonego skutku argumentacja podniesiona przez skarżącego na rozprawie, że nie ma zabezpieczonego bytu na przyszłość, ponieważ mieszkanie w A tylko wynajmuje i utrzymuje się tylko z renty. Nie mogła również przynieść zamierzonego skutku podniesiona w skardze argumentacja, że koszt rozbiórki domu spoczywa na właścicielu domu, czyli na skarżącym oraz, że bez pomocy Państwa nie będzie mógł wykonać decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego. Skarżący, bowiem nie ubiegał się o przyznanie pomocy na ten cel, którego realizacji jeszcze nie podjął. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego skutkujących wadliwością rozstrzygnięć. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 w/w ustawy, orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tj. Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie §19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 z p. zm.).