III SA/Kr 576/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka NSA Krystyna Kutzner Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Gminy Przeciszów z dnia 8 listopada 2011 r. nr XIII/72/11 w sprawie: trybu i sposobu powołania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 3 oraz § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Oświęcimiu pismem z 20 maja 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Przeciszów z dnia 8 listopada 2011 r. Nr XIII/72/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku, nr 8, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucji), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506); - art. 9a ust. 3, 4 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390) oraz § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2012 r., poz. 392 oraz z 2015 roku, poz. 1064, dalej: "Zasad techniki prawodawczej") poprzez zbędne powtórzenie w § 3 zaskarżonej uchwały treści przepisu cytowanej ustawy, a tym samym wyjście poza delegację ustawową, podczas gdy skład zespołu interdyscyplinarnego został określony przez ustawodawcę, który nie wyposażył jednocześnie rady gminy w kompetencję do wskazywania osób mogących brać udział w pracach instytucji opisanej w przywołanym akcie prawnym; - art. 9a ust. 1 i 15 i art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 143 w zw. z § 137 Zasad techniki poprzez zbędne powtórzenie w § 1 zaskarżonej uchwały treści przepisów cytowanej ustawy, a tym samym wyjście poza delegację ustawową, podczas gdy przywołana regulacja zezwala radzie gminy jedynie na określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy wskazanym przepisem i określenie w § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały przesłanki materialnej "uzasadnionych przypadków" odwołania przez wójta członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy rada gminy w uchwale dotyczącej opisywanej wyżej materii może określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wobec treści zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do § 1, 2 ust. 1 w zakresie słów: "w liczbie, o której mowa w § 3 oraz § 7 pkt 3 – w zakresie słów "w uzasadnionych przypadkach". W ocenie skarżącego Prokuratora ww. uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Prokurator wskazał, że ustawodawca nie wyposażył Rady Gminy w Przeciszowie ani w uprawnienie do określania składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, ani także do wprowadzania przepisu zawierającego materialne przesłanki odwołania z funkcji członka takiego zespołu przez wójta gminy. O składzie przywołanej instytucji stanowił bezpośrednio art. 9a ust. 3 – 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazując katalog podmiotów, które mogą brać udział w jej pracach. Nie istniała zatem potrzeba dublowania przywołanej regulacji w treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Podobnie § 1 uchwały był dokładnym powtórzeniem art. 9a ust. 1 oraz 9 b ust. 1 ww. ustawy. Odnośnie § 7 pkt 3 analizowanej uchwały to ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dawała możliwość radom gmin do podejmowania decyzji w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego tj. ustalania jedynie procedury uzyskania i pozbawienia członkostwa, nie zaś do kreowania samodzielnie jakichkolwiek przesłanek materialnych dotyczących tego statusu. W pojęciu "trybu" nie mieściło się przyjęcie w uchwale przesłanki odwołania członka zespołu "w uzasadnionych przypadkach". Na koniec Prokurator podniósł, że dla zachowania spójności i komunikatywności zaskarżonej uchwały, z uwagi na konieczność stwierdzenia nieważności § 3 omawianego aktu prawa miejscowego, zasadnym było również stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 w zakresie słów: "w liczbie, o której mowa w § 3", albowiem w sposób bezpośredni odwołują się do zakwestionowanej części uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przeciszów reprezentowana przez Wójta Gminy Przeciszów wniosła o jej oddalenie, względnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana w części z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała była weryfikowana pod względem legalności przez Wojewodę Małopolskiego, który nie stwierdził naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga tylko w części była zasadna. Sąd uznał za zasadne jedynie zarzuty dotyczące §3 oraz §7 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Na wstępie Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy Przeciszów nr XIII/72/11 z dnia 8 listopada 2011 r. podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Przepis ten stanowi, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zasadniczo miał więc rację Prokurator, że Rada gminy nie mogła wykroczyć poza zakres swoich kompetencji uchwałodawczych określonych w ustawie. Takie działanie, jak słusznie zauważył Prokurator, naruszyłoby art. 7 i 94 Konstytucji. Powołane przepisy stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), a organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że aktami prawa miejscowego są uchwały podejmowane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 oraz orzecznictwo powołane w wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd w całości. Z tych to powodów Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące §3 i §7 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Rada gminy wymieniła bowiem w §3 uchwały konkretne instytucje gminne (np. Ośrodek Pomocy Społecznej w Przeciszowie) lub przedstawicieli organów (np. przedstawiciel Komisariatu Policji w Zatorze), pomimo że zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada gminy w ogóle nie miała kompetencji do powoływania konkretnych członków zespołu interdyscyplinarnego. Skład takiego zespołu określony został przez ustawodawcę tj. właśnie w powołanej ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z podobnych przyczyn Sąd uznał również za niezgodnie z ww. zasadami konstytucyjnymi, że uchwała przewidywała możliwość odwołania przez wójta członka zespołu interdyscyplinarnego w wymienionych w tekście uchwały przypadkach tj. na wniosek przewodniczącego zespołu "w uzasadnionych przypadkach". Taki zapis w praktyce oddawał kompetencję do decydowania o składzie zespołu interdyscyplinarnego przewodniczącemu tego zespołu. Jak już jednak Sąd zaznaczył skład zespołu interdyscyplinarnego określony został w ustawie - nie mógł być więc określany ani przez radę gminy, ani przez wójta, ani przez przewodniczącego zespołu. Sąd uznał natomiast za niezasadne zarzuty naruszenia "zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w uchwale regulacji ustawowych. Wymienienie w §1 uchwały w sposób ogólny opisu działań gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie ("1. Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu interdyscyplinarnego") oraz ogólnego opisu działań zespołu ("2. Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie oraz w ramach założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie") w żaden sposób nie ograniczało zadań w porównaniu do wzorca ustawowego. W ocenie Sądu tego typu zapis służył więc spójności, kompatybilności tekstu uchwały i jego zrozumieniu. Z tych to przyczyn, Sąd w pozostałej części skargę oddalił. Sąd stwierdził natomiast nieważność §3 oraz §7 pkt 3 zaskarżonej uchwały na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Jak słusznie bowiem zauważa się w orzecznictwie odwołując się do dorobku doktryny (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 397/19), za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyroku: "(...) w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę." Skoro więc Rada gminy wykroczyła poza zakres kompetencji delegowanych ustawą, naruszając tym samym konstytucyjne zasady prawa ustrojowego i materialnego, to takie działanie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.