III SA/Kr 578/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek S. K., orzekł o odmowie wymeldowania H. M. i M. K. z budynku nr [...] w S. Na uzasadnienie decyzji organ po przedstawieniu stanowisk stron, zrelacjonowania informacji Komisariatu Policji wskazujących na niezamieszkiwanie uczestniczek i zrelacjonowaniu oświadczenia uczestniczki H. M. złożonych w toku oględzin stwierdził, że z "zebranego materiału dowodowego wynika, że Pani H. M. i Pani M. K. mieszkają w budynku nr [...] w S i posiadają wszystko co jest potrzebne do codziennego życia" i dlatego "w niniejszej sprawie nie można zastosować wymeldowania, ponieważ nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych". W wyniku odwołania S. K. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie decyzji podniesiono, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 kpa, gdyż po wezwaniu stron do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie wpłynęło pismo H. M. i M. K. (nazwisko panieńskie K.), z którym nie zapoznano wnioskodawcy. Zaznaczono, że zgodnie z art. 79 § 1 i § 2 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu i może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia, a z uwagi na treść art. 44 kpa organ administracji publicznej powinien wysłać zawiadomienie do strony o przeprowadzeniu dowodu, co najmniej na 21 dni przed terminem, aby strona otrzymała zawiadomienie na 7 dni przed przeprowadzeniem dowodu, a nie 3 dni przed wyznaczonym terminem. Organ odwoławczy podkreślił, że sprzeczne wyjaśnienia stron i świadków, złożone w trakcie postępowania administracyjnego, wymagały od organu administracji publicznej przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w oparciu o przepis art. 89 § 1 i § 2 kpa, przy czym termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby strony powzięły o niej wiadomość co najmniej siedem dni wcześniej, zgodnie z art. 92 kpa. Organ zaznaczając, że zebrany materiał jest niejednoznaczny polecił "przeprowadzić rozprawę administracyjną, na którą należy wezwać strony postępowania i świadków (nie tylko wskazanych przez Pana S. K., ale także najbliższych sąsiadów, domowników i męża Pani M. K.), aby w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić kwestię zamieszkiwania Pani H. M. oraz Pani M. K. w budynku nr [...] w S". Polecono także rozważyć możliwość prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych w stosunku do H. M. oraz M. K., albowiem – zdaniem organu II instancji - stan faktyczny w stosunku do każdej z tych osób jest inny. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. ponownie orzekł o odmowie wymeldowania H. M. i M. K. z budynku nr [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zrelacjonował sprzeczne zeznania i oświadczenia stron oraz zrelacjonował zeznania świadków wskazujące, że H. M. i M. K. mieszkają w budynku nr [...] w S (świadek M. K. – mąż M. K., świadek M. G., świadek S. K.– syn stron) lub wskazujące, że uczestniczki tam nie mieszkają (świadek M. W. mieszkający naprzeciw przedmiotowego budynku, świadek E. T. mieszkający naprzeciw przedmiotowego budynku, świadek S. P., świadek K. K.) albo nie mające wiadomości w sprawie (świadek W. K.). Następnie organ I instancji stwierdził, że "z zebranego materiału wynika, że Pani H. M. i Pani M. K. wyjeżdżają do pracy rano i wracają późnym wieczorem", co zdaniem tego organu nie świadczy o tym, że opuściły miejsce pobytu stałego. Powołując się na oględziny dokonane przez ten organ w dniu 19 kwietnia 2010 r. organ I instancji stwierdził, że uczestniczki "posiadają w omawianym budynku swoje rzeczy osobiste i wszystko co jest potrzebne do codziennego życia". Organ ten stwierdził, że z zeznań świadków (nie wymieniając ich) wynika, że "w budynku nr [...] w S wieczorami świecą się światła" i świadkowie "widzą panią H. M. i Panią M. K." podkreślając, że świadkowie "widzą również jak Pani H. M. otwiera bramę i wyjeżdża samochodem". Zdaniem tego organu, o braku trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego przez uczestniczki świadczą ich oświadczenia, "że tam zamieszkują i chcą tam nadal zamieszkiwać" oraz znajdujące się w lokalu rzeczy osobiste obu pań. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca S. K. zarzucił sprzeczność dokonanych ustaleń z zeznaniami świadków: M. W. (mieszkającego naprzeciw przedmiotowego budynku), E. T. (również mieszkającego naprzeciw przedmiotowego budynku), czy S. P. wskazującymi na niezamieszkiwanie uczestniczek w przedmiotowym budynku, a także z zeznaniami świadka K. K., który w swych zeznaniach wskazywał nawet na możliwość ustawienia czasowego świateł w przedmiotowym budynku, gdyż światła świecą się regularnie, a nikogo w budynku nie widzi. Odwołujący się zwrócił uwagę także na to, że faktu zamieszkiwania uczestniczek w przedmiotowym budynku nie potwierdził także świadek W. K. W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji oparł się na zeznaniach męża uczestniczki M. K. nie wyjaśniając okoliczności oddzielnego zamieszkiwania małżonków, na zeznaniach syna stron związanego z matką i siostrą oraz na zeznaniach świadka M. G., która jako jedyna ze świadków mieszkających po sąsiedzku z przedmiotowym budynkiem zeznała odmiennie od pozostałych świadków. Zarzucono także zebranie materiału w sposób niewyczerpujący albowiem organ I instancji "nie zwrócił się do Policji o dokonanie sprawdzenia o różnych porach czy H. M. i M. K. przebywają na nieruchomości położonej w S, na której znajduje się budynek oznaczony nr [...] a także o przeprowadzenie wywiadu w miejscowości S na okoliczność ustalenia czy H. M. i M. K. były, a jeśli tak to kiedy, widywane na nieruchomości położonej w S, na której znajduje się budynek oznaczony nr [...] i czy w ogóle w S się pojawiają." Odwołujący się zarzucił dokonanie ustaleń przez Burmistrza Miasta i Gminy przy powołaniu się na oględziny dokonane przez ten organ w dniu 19 kwietnia 2010 r., których prawidłowość została zakwestionowana przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2010 r. Nadto w odwołaniu podniesiono, że "uzasadnienie faktyczne wydanej decyzji narusza przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, albowiem nie wynika z niego, którym przeprowadzonym w sprawie dowodom organ pierwszej instancji dał wiarę i dlaczego, a z jakich przyczyn innym odmówił wiarygodności". Decyzją z dnia 17 marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznając zarzuty odwołującego się za uzasadnione stwierdził, że "na obecnym etapie sprawy nie można rozstrzygnąć zarówno o odmowie wymeldowania jak i o wymeldowaniu Pani H. M. oraz Pani M. K. z budynku nr [...] w miejscowości S". Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji jednoznacznie polecił organowi I instancji rozdzielenie postępowania dotyczącego uczestniczek i prowadzić dwa odrębne z uwagi na to, że "stan faktyczny sprawy Pani H. M. nie jest tożsamy ze sprawą meldunkową Pani M. K." i zaznaczył, że już w poprzednich zaleceniach wskazywano na tę okoliczność, jednak organ I instancji nie skorzystał z tej wskazówki. Organ odwoławczy zaznaczył, że "na obecnym etapie sprawy bezspornym jest, iż zarówno Pani H. M. jak i Pani M. K. przyjeżdżają pod wskazany wyżej adres", a w związku z tym polecił dokonać ustaleń "w sposób niebudzący wątpliwości, czy w budynku nr [...] w S koncentrują się sprawy życiowe Pani H. M. oraz Pani M. K., tzn. czy wymienione wykonują wszystkie czynności dnia codziennego, tj.: pranie, prasowanie, gotowanie, przyjmowanie gości, spędzanie świąt itd. pod wskazanym wyżej adresem." Organ zauważył, że z uwagi na charakter pracy H. M. jej "obecność w budynku nr [...] w S może być trudna do stwierdzenia", a wówczas organ powinien rozważyć "zasadność wystąpienia do Komisariatu Policji z prośbą o pomoc w ustaleniu, czy Pani H. M. przebywa w godzinach wieczornych jak również rannych pod adresem: S [...]". Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie "bardzo istotne jest, aby organ administracji publicznej bardzo rzetelnie wyjaśniał każdą kwestię sporną nie poprzestając na powierzchownym zbadaniu sprawy". Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodziła się H. M., która w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na uzasadnienie swego stanowiska skarżąca podniosła, że "z przeprowadzonych w sprawie dowodów wynika ponad wszelką wątpliwość, iż skarżące nie opuściły miejsca zameldowania na trwałe, przenosząc swoje centrum życiowe do innego miejsca zamieszkania", gdyż "w przedmiotowym lokalu pozostawiły swoje rzeczy osobiste, dysponują kluczami do lokalu, przebywają w tym lokalu w okresach wolnych od pracy. Nadto skarżąca zarzuciła, że dowody, na których potrzebę przeprowadzenia wskazuje Wojewoda w swej decyzji są niemożliwe do przeprowadzenia, gdyż zdaniem skarżącej "zupełnie niedorzecznym jest oczekiwanie przez organ odwoławczy, że Policja będzie przyjeżdżała do budynku nr [...] w S celem sprawdzenia, czy w danym dniu skarżące prały w nim swoje ubrania albo gotowały". Nadto skarżąca podniosła, że "zupełnie bezzasadnym jest także wskazywanie na potrzebę przeprowadzenia dowodu z obserwacji policyjnej skarżącej, a to dowodu mającego na celu ustalenie, czy H. M. przebywa we wspomnianym budynku w godzinach nocnych i rannych", albowiem "osoba zameldowana w lokalu nie ma obowiązku nocować w nim codziennie". Nadto skarżąca wskazała, że "przeprowadzenie wspomnianej obserwacji naruszałoby prawo do prywatności skarżącej - przedmiotowe postępowanie nie ma charakteru postępowania karnego i nie może prowadzić do wyłączenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki będącej stroną". Zdaniem skarżącej, nie znajduje także uzasadnienia interpretacja przepisu art. 79 przyjęta przez organ administracyjny II instancji", ani "żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu administracyjnego do wydawania jednolitej decyzji w odniesieniu do wszystkich podmiotów, których dotyczy postępowanie administracyjne". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W szczególności organ zaznaczył, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego do prawidłowej oceny, czy zachodzą przesłanki do orzeczenia w przedmiocie wymeldowania skarżącej z miejsca stałego pobytu w miejscowości S albowiem nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji wyczerpujące postępowanie, które pozwoliłoby na bezsporne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Z tego względu wskazano na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy skarżąca w miejscu zameldowania na pobyt koncentruje swoje sprawy życiowe, a przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia organ I instancji powinien miedzy innymi rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy zebrany w sprawie przeprowadzić ponownie oględziny lokalu nr [...] S wysyłając zawiadomienie do stron w takim terminie, aby strony otrzymały je najpóźniej na 7 dni przed przeprowadzeniem tego dowodu. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających oraz uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części uzasadnia uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co jest uzasadnione zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Na rozprawie w dniu skarżąca oświadczyła m.in., że sprawa o podział majątku w dalszym stopniu toczy się między stronami, a także że korespondencję – listy polecone - odbiera dla niej jej matka K. M. na poczcie w A albowiem złożyła stosowne dyspozycje w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarga nie jest uzasadniona, albowiem – zdaniem Sądu – organ I instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, a nadto dokonał ustaleń w oparciu o sprzeczne zeznania świadków w żaden sposób nie próbując wyjaśnić powstałych sprzeczności. Sąd zwraca uwagę, że z zameldowaniem w konkretnym lokalu w żaden sposób nie wiążą się uprawnienia do tego lokalu albowiem zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.): "Art. 9. 2b. Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu." Kwestię wymeldowania osoby reguluje art. 15 ust. 1 i ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.: "Art. 15. 1. Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. (...) 2. Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podziela Sąd w niniejszym składzie, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego - w rozumieniu omawianego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Chodzi więc o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nie przebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. W niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy istotnie strona skarżąca opuściła mieszkanie w budynku w S nr [...] i pod innym adresem koncentruje swoje sprawy życiowe, czy też charakter pracy skarżącej powoduje, że jej zamieszkiwanie gdziekolwiek jest trudne do ustalenia. Na koncentrowanie swoich życiowych spraw przez skarżącą poza miejscem obecnego zameldowania wskazywałyby zeznania wielu świadków, z których jeden sugeruje nawet pozorność zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym budynku poprzez ustawienie świateł w mieszkaniu na automatyczne włączanie i wyłączanie się w stałych porach. Na koncentrowanie spraw poza miejscem obecnego zameldowania może wskazywać także odbieranie korespondencji (listów poleconych) dla skarżącej przez jej matkę zamieszkałą w innej miejscowości. Przeciwko takiej wersji z kolei może świadczyć nieustalony bliżej charakter pracy skarżącej. W tej sytuacji istotnie celowym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, że przeprowadzenie dowodów wskazane w zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyłączenia jej konstytucyjnych praw i wolności, albowiem po pierwsze: organ odwoławczy nie sformułował zaleceń w sposób wskazany w skardze, po drugie: wyjaśnienia wymaga kwestia faktycznego zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym budynku w rozumieniu skoncentrowania swoich spraw życiowych pod tym adresem, a po trzecie: zgodnie z art. 75 § 1 Kpa: "Art. 75. § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Ma także rację, zdaniem Sądu, organ odwoławczy stwierdzając, że niedopuszczalnym jest oparcie ustaleń na dowodzie w postaci oględzin lokalu przeprowadzonym w pierwszym postępowaniu (przed pierwszym uchyleniem decyzji organu I instancji) w sytuacji, gdy nieprawidłowości dokonane przez organ I instancji związane z tymi oględzinami zostały jednoznacznie wytknięte organowi I instancji w decyzji Wojewody z dnia [...] 2010 r. W oparciu o wskazane wyżej uchybienia organu I instancji Sąd, uznał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w granicach wyznaczonych przez art. 136 Kpa nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i tym samym podzielił stanowisko zawarte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Sąd orzekający w powyższym zakresie podziela stanowisko sądownictwa administracyjnego, a w szczególności zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 959/11 (opubl. LEX nr 966402): "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy." Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu – a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.