III SA/Kr 579/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 maja 2004r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia 24.05.2004 r. ([...]) utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].04.2004 r. ([...]) o odmowie przyznania J. S. prawa do świadczenia przedemerytalnego (od 6.03.2004 r.) z powodu niespełnienia warunków określonych art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.). Uzasadniając powyższe decyzje organy za wykazane i niesporne przyjęły, że J. S. w świetle ustalonego stanu faktycznego spełnia warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Natomiast nie spełnia pozostałych przesłanek art. 37 k ust.1 wyżej powołanej ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak wynika z akt sprawy ostatnim pracodawcą J. S. była osoba fizyczna zatrudniająca skarżącą w charakterze pomocy domowej w okresie od 1.12. 2000 r. do 31.01.2004 r. a stosunek pracy, zgodnie z treścią świadectwa pracy ustał w wyniku wypowiedzenia przez pracodawcę z przyczyn leżących po stronie pracownika, tj. z powodu likwidacji etatu z przyczyn ekonomicznych na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 kodeksu pracy (K.p.). Powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 20 g oraz wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Departament Polityki Rynku Pracy z dnia 13.08.2002 r. związane z interpelacją określenia "przyczyny dotyczące zakładu pracy" na gruncie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu , organ odwoławczy stwierdził, że zdefiniowany tym przepisem zakres pojęcia "przyczyny dotyczące zakładu pracy" w przypadku, gdy idzie o ustalenie uprawnień przewidzianych tą ustawą nie ma zastosowania do osób zwolnionych przez osoby fizyczne zatrudniające je w celu osobistej obsługi lub w gospodarstwie domowym. Tymczasem uprawnienia skarżącej do świadczenia przedemerytalnego uzależniane są od tego czy stosunek pracy u ostatniego pracodawcy u którego przepracowała co najmniej 6 - miesięcy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Mianowicie przepis art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1/ osiągnęła wiek 58 lat kobieta (...) i posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet (...) 2/ do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy , w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6- miesięcy ukończyła co najmniej 50 lat kobieta (..) oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet (...) 3/ do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w którym była zatrudniona prze okres nie krótszy niż 6 - m-cy , osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet 4/ do 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący 34 lata dla kobiet (.. ) a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy 5/ zakończyła okres zatrudnienia , o którym mowa w art. 19 ust. 2 a i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1. 3 lub 4. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 20 a ustawy w/w przez "przyczyny dotyczące zakładu pracy nakazuje rozumieć "rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, zgodnie z przepisami o szczegółowych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników lub zgodnie z przepisami kodeksu pracy ,w przypadku rozwiązania stosunku pracy z tych przyczyn u pracodawcy zatrudniającego mniej niż 20 pracowników". Przyczynami "tymi" są przyczyny nie dotyczące pracowników, odnoszące się - wg. organu odwoławczego - do ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczegółowych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (DZ.U. Nr 90 poz. 844). Analiza treści przepisów tej ustawy, która ma zastosowanie do wszystkich jednostek organizacyjnych, jak i osób fizycznych, gdy zatrudniają co najmniej 20 pracowników, prowadzi w ocenie organu odwoławczego, do wniosku, że tryb zwolnień przewidzianych tą ustawą (przedstawienie związkom zawodowym informacji dotyczącej sytuacji finansowej zakładu) jak i określone w tej ustawie przyczyny zwolnienia (ekonomiczne, organizacyjne, produkcyjne) powodują, że przepisy te są nieadekwatne do przypadków zatrudnienia pracowników w celu osobistej obsługi lub w gospodarstwie domowym. Dlatego nie istnieje możliwość nabycia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego przez osoby wykonujące tego typu pracę, gdyż ich nie dotyczy. Wykładnię taką przedstawiło także Ministerstwo Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, Departament Rynku Pracy w piśmie z daty 27.04.2004 r. podtrzymującym stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 13.08.2002, na gruncie brzmienia przepisu definiującego "przyczyny dotyczące zakładu pracy" obowiązującego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej mocą art. 19 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników (w/w), która weszła w życie z dniem 1.01.2004 r. W piśmie tym wyrażony został pogląd, że o ile ostatnim pracodawcą bezrobotnego była osoba fizyczna, a zatrudnienie nie miało na celu prowadzenia działalności gospodarczej, lub innej działalności w zorganizowanej formie a jedynie osobistą obsługę pracodawcy lub pracę w jego gospodarstwie domowym, to nie można uznać, iż w przypadku rozwiązania takiej umowy na skutek wypowiedzenia przez pracodawcę jest rozwiązaniem z przyczyn nie dotyczących pracownika w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 20 a ppkt a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W kontekście tej wykładni skarżąca nie może nabyć uprawnień do świadczenia przedemerytalnego, gdyż nie spełnia przesłanek z art. 37 k ust. 1 a mianowicie: ad pkt 1 - nie osiągnęła wieku 58 lat ad pkt 2 i pkt 3 - rozwiązanie stosunku pracy z dniem 31.01.2004 r. nie nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy ad pkt 4 - nie spełniony został warunek rozwiązania stosunku pracy w związku z niewypłacalnością pracodawcy ad pkt 5 - nie miało miejsce zakończenia przez skarżącą zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 a ustawy. Przyjmując, iż skarżąca nie spełniła żadnych z warunków określonych w pkt 1-5 art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego . W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu skargi zarzuciła niewłaściwą interpretację przez organy art. 2 ust. 1 pkt 20 a ppkt a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem skarżącej przepis ten rozróżnia dwie kategorie pracowników a mianowicie tych którzy pozostawali w zatrudnieniu u "dużych pracodawców " tj. angażujących powyżej 20 pracowników i wówczas rozwiązanie stosunku pracy musi nastąpić zgodnie z przepisami o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunku pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników , a pracodawcy zobowiązani są do przeprowadzenia określonych tą ustawą procedur poprzedzających zwolnieniem. Drugą kategorię o pracowników o których stanowi ten przepis, są ci, którzy byli zatrudnieni u "małych pracodawców" tj. angażujących poniżej 20 osób, a wówczas rozwiązanie stosunku pracy może nastąpić z przyczyn nie dotyczących pracowników, na podstawie Kodeksu pracy, a nie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników w przeciwnym razie, gdyby przyjąć wykładnię zaprezentowaną przez organ odwoławczy, żaden pracodawca zatrudniający poniżej 20 pracowników nie mógł by ich zwolnić z przyczyn ich nie dotyczących. Ponadto określone w art. 2 ust. 1 pkt 17 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pojęcie pracodawcy jako jednostki organizacyjnej, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoby fizycznej, jeżeli zatrudniają one pracowników, wskazuje, iż ustawodawca nie uzależnia posiadania przymiotu pracodawcy od prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności w zorganizowanej formie i nie dokuje żadnych wyłączeń w tym zakresie. Także kodeks pracy w art. 3 nie wprowadza podziału zakładów według kryterium prawa własności i nie różnicuje z tego powodu praw pracowniczych. Ponadto skarżąca przedstawiła wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8.05.2002 r., w których zaprezentowane zostało stanowisko, iż osoba fizyczna zatrudniająca osobę w charakterze pomocy domowej, spełnia warunek pojęcia pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy, a zatem po rozwiązaniu stosunku pracy z przyczyn ekonomicznych pracodawcy, osobą spełniającą pozostałe warunki ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powinna otrzymać świadczenie przedemerytalne. W tych okolicznościach, przy takiej rozbieżności stanowisk, odmowa przyznania świadczenia przedemerytalnego jest zdaniem skarżącej krzywdzącą, zwłaszcza, że wykazała łącznie 31 lat pracy. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie uwzględnia także zarzutu podniesionego już w do wołaniu, a dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP tj. zasady równości wobec prawa i która to zasada związana jest wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze te właśnie zasady Trybunał Konstytucyjny w sprawie dotyczącej odmowy przyznawania wcześniejszych emerytur osobom zatrudnionym w warunkach szkodliwych u prywatnego pracodawcy uznał, iż różnicowanie uprawnień pracowniczych w zależności od statusu pracodawcy nie jest zgodne z Konstytucją (wyrok z dnia 14.06.2004 r. P 17/03). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Istotę rozstrzygnięcia sprawy stanowi kwestia interpretacji użytego w przepisie art. 37 k ust. 1 pkt 2-3 pojęcia "przyczyn dotyczących zakładu pracy". Definicje legalną na użytek tej ustawy sformułowaną stanowi przepis art. 2 ust. 1 pkt 20 a , dodany przepisem art. 19 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, która zastąpiła ustawę z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczegółowych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 112 poz. 980). Ustawa ta weszła w życie (zgodnie z art. 30 ) z dniem 1 stycznia 2004 r. a tym samym z tym dniem weszła w życie nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie dotyczącym określenia zakresu zastosowania pojęcia "przyczyn dotyczących zakładu pracy". Do tej daty pojęcie to niewątpliwie nawiązywało do uregulowań ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. (w/w). Ustawa z dnia 13 marca 2003 r. (w/w) miała na celu harmonizację ustawodawstwa polskiego w zakresie zwolnień grupowych z prawem Unii Europejskiej , a konkretnie dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 98/59/WE z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do zwolnień grupowych (Dz. Urz. WE L 225 225 z 12.08.1998 r.). Wprawdzie art. 1 tej dyrektywy definiuje zwolnienie grupowe i określa w pkt 1 lit. b minimalną liczbę 5 zwolnień - mogących być uznanymi za grupowe (pod powyższymi warunkami) - jednakże jest oczywistym, że u pracodawcy zatrudniającego np. jednego pracownika nie może być mowy o zwolnieniach grupowych ani w rozumieniu tej dyrektywy ani omawianej ustawy z dnia 13 marca 2003 r. Ustawodawca pomimo to rozszerzył zakres ochrony pracowników zwalnianych przez pracodawcę z powodów niezwiązanych z poszczególnym pracownikiem w ten sposób, że w art. 2 ust. 2 art. 20 a ppkt a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu udzielił tej ochrony także pracownikom zatrudnionym u pracodawców zatrudniających poniżej 20 pracowników, co zawiera w swoim zakresie także pracodawcę zatrudniającego 1 pracownika, co oznacza, że ochrona ta wykracza poza zakres zwolnień grupowych - z wyraźniej woli samego ustawodawcy, dlatego brak jest podstaw do zastosowania wykładni, która utrzymała faktyczny zakres zastosowania pojęcia "przyczyn dotyczących zakładu pracy" ustalony na gruncie poprzedniej regulacji obowiązującej - do 31.12. 2003 r. Należy podkreślić, że Dyrektywa Rady Nr 98/59/WE w art. 5 stanowi, że "niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na prawo Państw Członkowskich do stosowania lub wyprowadzania przepisów ustawowych wykonawczych lub administracyjnych, które są korzystniejsze dla pracowników lub na dopuszczanie bądź wspieranie zastosowania korzystniejszych dla pracowników przepisów umów zbiorowych". Ustawodawca nie będąc związany co do ewentualnych unormowań korzystnych dla pracowników umów zbiorowych, tym bardziej miał swobodę co do regulacji dotyczących pracowników, których umowy nie mają charakteru zbiorowego. Regulacja prawna będąca wdrożeniem Dyrektywy Rady Nr 98/59/WE jest szersza od .. a nadto korzystniejsza z punktu widzenia uprawnień pracowniczych, w przypadku zwolnienia z przyczyn nie dotyczących pracownika poprzez objęcie ochrony zwolnień nie mających charakteru zbiorowego (grupowego), brak było zatem podstaw do dokonania wyłączeń, które były uzasadnione na gruncie zasad obowiązujących przed omawianą regulacją. Sformułowanie, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przyczynach dotyczących zakładu pracy" - oznacza to rozwiązanie stosunku pracy z tych przyczyn - tzn. nie dotyczących pracowników - zgodnie z przepisami kodeksu pracy - w przypadku pracodawcy zatrudniającego mniej niż 20 pracowników. Argumentacja skargi jest zatem zasadna i sąd podziela wyrażony w niej pogląd dotyczący wykładni art. 2 ust. 1 pkt 20 a ppkt a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zwłaszcza, że przemawiają za tym przedstawione wyżej okoliczności wprowadzenia tych zmian. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca wprowadzając wyraźnie nowe brzmienie rozważanej definicji legalnej, w gruncie rzeczy nie zamierzał wprowadzić żadnych istotnych zmian. Stwierdzić nadto należy, że niezależne od obowiązków ministra właściwego do spraw pracy, określonych art. 4 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wykładnia dokonana w tym trybie nie ma charakteru wykładni legalnej, dlatego nie może stanowić źródła prawa. Wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 20a ppkt a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, której dokonały organy jest niewłaściwa i w rezultacie doprowadziła do niewłaściwego zastosowania tego przepisu a w konsekwencji także przepisu art. 37 k ust.1 tej ustawy. Sytuacja ta spełnia dyspozycję normy art. 145 § 1 pkt 1 lita ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), gdyż w tych okolicznościach doszło do naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym postępowaniu organy uwzględnią powyższe uwagi do wykładni przepisów mających zastosowanie w tej sprawie i przeprowadzą w związku z tym postępowanie wyjaśniające (w trybie art. 77) co do spełnienia przez skarżącą pozostałych warunków od których uzależnione jest ustalenie uprawnień do dochodowego świadczenia przedemerytalnego, dokonując szczegółowej analizy i oceny przedłożonej dokumentacji, w pełnym zakresie w jakim upoważniony jest do tego organ administracyjny.